Alegeri şi referendumuri în timp de pandemie –

soluţii şi controverse din perspectivă comparată

[Elections and Referenda During the Pandemic –

Solutions and Controversies from a Comparative Perspective]

Radu CARP

Abstract

During the pandemic, a large part of European countries had elections and referenda to organize, which required specific measures, from a postponement of the event to an extension of the postal ballots. As a common element, all the countries where elections were held witnessed low participation, the biggest challenge for the authorities being the participation to the vote of the quarantined individuals. We will see the way elections were handled in 11 European countries, except Romania. In all these countries one can assess a need for modifying electoral legislations.

Keywords: ballot, elections, pandemic, referendum, voters

Introducere

Din cauza pandemiei de coronavirus, anul 2020 a adus cu sine sine provocări cu totul deosebite pentru organizarea alegerilor sau a consultărilor populare prin referendum. În condiţiile restricţionării libertăţii de circulaţie, reunirea unui număr mare de persoane implicate în procesul electoral (în afară de alegători, de personalul secţiilor de votare şi de cel implicat în transportul materialelor necesare votării) a fost o imensă provocare din perspectiva sănătăţii publice. Unele ţări, precum Marea Britanie, au ales să amâne alegerile până în 2021, în speranţa că la acea dată nu vor mai exista restricţiile impuse de pandemie. Alte ţări (precum Franţa și Polonia) au decis să amâne alegerile pentru câteva luni şi le-au organizat în timpul verii, atunci când au fost ridicate mai multe restricţii impuse pentru a gestiona primul val al pandemiei.

La toate alegerile şi referendumurile care au avut loc în ţările care fac obiectul acestei analize, participarea la vot a fost mai scăzută decât de obicei, ca efect al temerilor alegătorilor de a se prezenta la vot dar şi al restricţiilor generale existente în respectiva ţară la momentul votării. O provocare cu totul deosebită cu care s-au confruntat ţările care au organizat alegeri în 2020 a fost participarea la vot a persoanelor carantinate. S-a pus problema respectării caracterului universal al votului, existând riscul ca o parte semnificativă a corpului electoral să nu-şi poată exercita dreptul de vot. Dintre cazurile analizate, doar Lituania a instituit reguli speciale care să permită votul acestor persoane înainte de desfăşurarea efectivă a alegerilor.

Ȋn multe dintre cazurile analizate, societatea civilă s-a implicat pe parcursul votării dar şi înainte de vot prin solicitări adresate autorităţilor electorale în vederea respectării principiului proporţionalităţii (între măsurile de sănătate publică şi asigurarea exercitării dreptului la vot – vezi cazul Belarus). Măsurile luate de fiecare ţară analizată pentru a asigura exercitarea dreptului la vot diferă de la caz la caz. Ȋn unele ţări a fost posibil votul prin corespondenţă, votul electronic sau votul exprimat înainte de data scrutinului. Toate aceste măsuri au fost nu lipsite de riscuri, în condiţiile în care, la momentul izbucnirii pandemiei, modalităţile alternative de vot se găseau în diferite etape experimentale. Pandemia a accelerat nevoia aplicării acestor modalităţi de vot. Probabil că în viitor exprimarea votului la secţiile de votare va fi din ce în ce mai mult acompaniată de astfel de modalităţi, va exista o presiune pentru a nu renunţa la anumite drepturi câştigate.

Nu există pretenţia de a afirma că exemplele de ţări analizate sunt exhaustive. Am ales acele ţări în legătură cu care există mai multe date despre procesele electorale în timp de pandemie. Cazul SUA excede prezentei analize, datorită complexităţii sale. Ȋn esenţă, SUA nu reprezintă însă un exemplu diferit faţă de cele analizate: problema care s-a pus a fost de asemenea dacă şi în ce condiţii să fie admis votul prin corespondenţă şi votul exprimat înaintea zilei în care s-au desfăşurat alegerile, precum şi care sunt condiţiile de sănătate publică ce trebuie respectate în timpul votării.

Armenia

Ȋn Armenia ar fi trebuit să aibă loc un referendum pe data de 5 aprilie 2020, dar declararea stării de urgenţă a dus la amânarea acestuia – potrivit reglementărilor referitoare la starea de urgenţă, în timpul acesteia nu pot avea loc alegeri şi nici referendumuri. Obiectul referendumului era de a decide dacă 7 din cei 9 judecători ai Curţii Constituţionale, numiţi înainte de Constituţia adoptată în 2015, vor rămâne sau nu în funcţie.

Codul Electoral al Armeniei nu permite ca cetăţenii să folosească metode de vot alternative, cum ar fi votul prin corespondenţă sau exprimarea votului înainte de ziua alegerilor. Autorităţile din Armenia au explicat riscul organizării unui scrutin în condiţiile pandemiei, oferind exemplul alegerilor din Iran organizate în februarie 2020, care au avut rolul de a accelera răspândirea virusului. S-a folosit de asemenea argumentul potrivit căruia organizarea scrutinului în timp de pandemie ar duce la o participare la vot redusă şi în consecinţă la anularea referendumului pentru care se cere un prag minim de participare.

După consultarea Comisiei de la Veneţia, Adunarea Naţională a anulat referendumul şi a adoptat un amendament la Constituţie cu majoritatea cerută de două treimi. Ȋn loc de a înlocui 7 din cei 9 judecători, s-a luat decizia de a considera încheiate mandatele a 3 judecători care au fost în această funcţie mai mult decât limita de 12 ani impusă de Constituţia din 2015.

Această decizie a Parlamentului a fost condamnată de partidul de opoziţie Armenia Prosperă, condus de Gagik Tsarukyan. Imunitatea acestuia fusese ridicată cu o săptămână înainte, parte a unei anchete de corupţie aflată în plină desfăşurare la acea dată.

Azerbaidjan

Ȋn Azerbaidjan erau programate alegeri parlamentare în noiembrie 2020, dar acestea au avut loc mai devreme, pe data de 9 februarie 2020. Motivul pentru care Parlamentul a cerut să fie dizolvat înainte de termen a fost acela de a permite punerea în aplicare a unor reforme avute în vedere de Preşedintele Ilham Aliev.

Alegerile din Azerbaidjan au avut loc înainte ca primul caz de coronavirus să fie raportat în această ţară. Ȋn 4 circumscripţii s-a cerut organizarea de alegeri anticipate, acestea urmând a fi organizate în termen de 6 luni (înainte de august 2020).

Human Rights Watch a criticat guvernul din Azerbaidjan pentru faptul de a fi folosit restricţii specifice pandemiei pentru a aresta membri ai opoziţiei, sub pretextul nerespectării regulilor lockdown. Vice-prim-ministrul Ali Ahmadov l-a comparat pe un lider al opoziţiei cu „al doilea virus”, afirmând că guvernul va acţiona energic în legătură cu ambele virusuri. Ȋn perioada de lockdown, mai mult de 40 de politicieni şi jurnalişti au fost arestaţi.

Belarus

A existat o perioadă de incertitudine la începutul pandemiei legat de organizarea alegerilor prezidenţiale pe data de 9 august 2020. Pe 7 mai 2020, membrii unui ONG implicat ca observator în alegeri, Apărătorii Drepturilor Omului pentru Alegeri Libere, au înaintat Comisiei Electorale Centrale, Camerei Reprezentanţilor şi Curţii Supreme mai multe propuneri în vederea organizării în siguranţă a alegerilor. Semnatarii au precizat că, potrivit ONU, pandemia este o urgenţă de sănătate publică ce poate escalada într-o criză a drepturilor omului, motiv pentru care este nevoie de a găsi soluţii potrivite actualei stări de urgenţă. Soluţia propusă a fost ca autorităţile legislative şi executive din Belarus să adopte măsuri legislative şi administrative pentru a asigura aplicarea drepturilor alegătorilor fără a adopta restricţii disproporţionate pe motiv de pandemie. Un aspect din scrisoarea trimisă autorităţilor merită a fi semnalat: „considerăm că există un pericol potenţial la adresa vieţii şi sănătăţii cetăţenilor în toate procedurile specifice procesului electoral care implică contactul între oameni şi faptul că mai multe persoane vor fi în acelaşi loc, în spaţii închise şi deschise. Credem că percepţia acestui pericol va fi un obstacol pentru participarea liberă a cetăţenilor la procesul electoral şi va duce la o scădere a legitimităţii alegerilor, putând deveni o barieră serioasă în calea exercitării celor mai importante drepturi ale alegătorilor şi a participanţilor activi la procesul electoral”[1].

Aceași organizație a cerut, de asemenea, Parlamentului să adopte măsuri legislative pentru înscrierea candidaţilor prin mijloace online. S-a cerut şi scăderea numărului de semnături pentru înscrierea candidaţilor şi folosirea de mijloace electronice în procesul de numărare a voturilor. S-a solicitat ca observatorii să aibă acces la reuniunile online ale autorităţilor electorale. O altă propunere a fost să se ofere timp suplimentar candidaţilor la televiziunea publică pentru a compensa posibilităţile scăzute de întâlnire cu alegătorii. S-a cerut şi ca numărarea voturilor să se facă de către un singur membru al secţiei de votare pentru a respecta regulile de distanţare socială. De asemenea, s-a solicitat ca rezolvarea disputelor electorale să se facă exclusiv online.

Federaţia Rusă

Ȋn Federaţia Rusă era planificat un referendum la data de 23 aprilie 2020, având ca obiect intenţia Preşedintelui Putin de a rămâne la putere încă două mandate de câte 6 ani. Referendumul a fost amânat din cauza pandemiei.

De fapt, nu a fost vorba de un referendum potrivit prevederilor constituţionale, ci de „un vot al tuturor ruşilor”. Parlamentul ar fi putut face aceste modificări fără organizarea unui referendum, dar s-a considerat că, din punct de vedere politic, este de dorit să fie manifestată voinţa populară. Referendumul a fost organizat în perioada 25 iunie-1 iulie 2020. Locuitorii din Moscova şi din regiuneaa Nijni Novgorod au avut posibilitatea de a vota online în perioada 25-30 iunie 2020.

Franţa

Primul tur al alegerilor locale a fost organizat în Franţa pe data de 15 martie 2020. Participarea a fost redusă, de doar 44%. La precedentele alegeri, din 2014, participarea fusese de 52,4%. Cu o zi înainte, ca o măsură de combatere a pandemiei, autorităţile franceze hotărâseră închiderea tuturor „locurilor publice care nu sunt esenţiale”. Ulterior primului tur, primul-ministru a anunţat că partidele politice şi experţii se vor consulta pentru a decide dacă este oportună organizarea celui de-al doilea tur de scrutin.

Mai mult de 60% dintre primari au fost aleşi din primul tur, iar al doilea tur a fost necesar să fie organizat în marile oraşe. Potrivit expertului în drept constituţional Didier Maus, o amânare a celui de-al doilea tur a fost neconstituţională, echivalând cu o anulare a primului tur. Al doilea tur s-a desfăşurat la data de 28 iunie 2020. Participarea a fost identică, de aproximativ 40%.

Georgia

Pe data de 8 martie 2020, s-a ajuns la un acord în Georgia prin care 120 din cele 150 de locuri din Parlament urmau să fie alocate proporţional fiecărui partid, iar restul de 30 de locuri urma să fie alocat în circumscripţii uninominale. Amendamentele la Constituţie prin care s-ar fi pus în aplicare aceste prevederi nu au putut fi votate deoarece Georgia a intrat în starea de urgenţă. Ȋntârzierea aplicării acestor reforme care permit despărţirea de actualul sistem, prin care 73 de parlamentari din totalul de 150 sunt aleşi în circumscripţii uninominale, este în beneficiul partidului de guvernare Visul Georgian.

Parlamentul Georgiei a adoptat aceste reforme la data de 29 iunie 2020, opoziţia neparticipând la vot. Alegerile parlamentare au avut loc la data de 31 octombrie 2020. Partidul aflat la guvernare a pretins victoria în aceste alegeri, opoziţia a contestat aceste alegeri şi la data de 3 noiembrie 2020 toate partidele de opoziţie au semnat o declaraţie comună prin care renunţă la locurile din Parlament până când vor fi organizate noi alegeri parlamentare.

Lituania

Alegerile parlamentare din Lituania s-au desfăşurat în două tururi de scrutin, pe data de 11, respectiv 25 octombrie. 71 de parlamentari sunt aleşi în circumscripţii uninominale, în două tururi, iar restul de 70 sunt aleşi potrivit reprezentării proporţionale, întregul teritoriu al ţării fiind considerat o circumscripţie unică.

Prezenţa la aceste alegeri a fost redusă, în primul tur fiind de 47,6%, cu aproximativ 3% mai puţin decât în 2016. Din totalul de voturi, 11,64% au fost exprimate înainte de ziua votului, prin corespondenţă. Ȋn 2016 au votat prin corespondenţă doar 6,65%, ceea ce înseamnă că numărul celor care au ales această modalitate de vot aproape s-a dublat.

Alegerile s-au desfăşurat în condiţii cu totul speciale, ca urmare a pandemiei. Alegătorii au fost obligaţi să vină în secţiile de votare cu mască, iar membrii birourilor secţiilor de votare au purtat măşti şi mănuşi, au dezinfectat toate suprafeţele folosite din încăpere din oră în oră şi au ventilat secţiile de vot de mai multe ori în timpul zilei. Au fost create circuite special, astfel încât alegătorii să intre pe o parte şi să iasă pe cealaltă. Alegătorilor li s-a cerut să respecte măsurile de distanţare fizică în afara şi în interiorul secţiei de votare. Majoritatea alegătorilor au venit cu propriile instrumente de scris. La intrarea în secţia de vot, cei fără mască puteau să ia una din cele puse la dispoziţie gratuit de organizatorii scrutinului.

Lituania a rezolvat problema celor peste 30 000 de alegători aflaţi în carantină. Comisia Electorală Centrală a cerut oficial celor care nu puteau să-şi părăsească domiciliul să se înregistreze pentru vot. Toţi cei care s-au înregistrat astfel au primit acasă buletinele de vot, au votat şi au introdus buletinul de vot într-un plic închis, iar angajaţii Comisiei Electorale Centrale au preluat aceste buletine cu o zi înainte de primul tur şi cu o zi înainte de turul doi.

Ȋntregul proces de vot prin corespondenţă a fost supervizat de societatea civilă. Un ONG denumit Mănuşi Albe a cerut alegătorilor care nu au avut ocazia să voteze prin corespondenţă să semnaleze situaţia lor concretă, iar cazurile respective au fost semnalate Comisiei Electorale Centrale.

Marea Britanie

Alegerile locale în Marea Britanie ar fi trebuit să aibă loc în luna martie 2020. La data de 1 martie 2020, ministrul sănătăţii declara că toate opţiunile sunt luate în considerare ca urmare a pandemiei, inclusiv amânarea alegerilor. La data de 12 martie, Asociaţia Administratorilor Electorali a cerut guvernului să amâne alegerile. Ȋn aceeaşi zi, Comisia Electorală recomanda amânarea alegerilor până în toamnă. Pe data de 13 martie primul-ministru a luat decizia de a amâna alegerile până în mai 2021. Această decizie nu a putut fi pusă în aplicare decât o dată cu apariţia Coronavirus Act 2020, care a intrat în vigoare la data de 25 martie 2020. Cei care vor fi aleşi în 2021 vor avea un mandat de doar trei ani.

Pe data de 4 noiembrie 2020 Guvernul a decis să respingă orice cerere de amânare ulterioară a acestor alegeri. Unele autorităţi locale au cerut o amânare de câteva săptămâni pentru a putea pregăti registrele electorale.

Polonia

Ȋn materie electorală, Polonia nu a invocat starea de urgenţă, bazându-se pe legislaţia specifică epidemiilor. Alegerile prezidenţiale erau programate a avea loc pe data de 10 mai 2020. Parlamentul a extins votul prin corespondenţă pentru cei aflaţi în carantină şi pentru cei în vârstă de peste 60 de ani. Iniţial, această modalitate de vot era permisă doar persoanelor cu diazbilităţi.

Primul tur al alegerilor prezidenţiale trebuia să aibă loc de 10 mai 2020, dar a fost amânat din cauza pandemiei. Cu doar 3 zile înainte de alegerile programate, a fost adoptată o nouă legislaţie prin care a devenit imposibilă organizarea acestora. Pe data de 7 mai, Comisia Naţională Electorală a declarat că alegerile nu pot avea loc la această dată. Pe data de 3 iunie 2020, s-a decis organizarea alegerilor pe data de 28 iunie 2020 (primul tur), respectiv 12 iulie 2020 (turul al doilea). Pe data de 12 mai a fost introdus un nou proiect de lege în Parlament, potrivit căruia era posibil votul în persoană sau prin corespondenţă. Parlamentul a votat aceste prevederi, permiţând membrilor săi să se exprime online.

Alegerile s-au desfăşurat la noile date stabilite.

Ȋnainte de data de 10 mai 2020, data iniţial stabilită pentru alegeri, a existat o controversă publică majoră legată de desfăşurarea acestor alegeri în timp de pandemie. Mai mulţi candidaţi, experţi în drept constituţional şi politicieni au criticat guvernul legat de menţinerea datei alegerilor. Un partid aflat în coaliţia de guvernare a propus prelungirea mandatului preşedintelui în funcţie cu doi ani, propunere care a fost sprijinită de ministrul sănătăţii în funcţie. Această propunere a fost respinsă de opoziţie – cel mai important partid de opoziţie a propus desfăşurarea alegerilor în mai 2021. Principalul partid aflat la guvernare – PiS – a dorit de asemenea modificarea regulilor şi desfăşurarea alegerilor doar prin corespondenţă. Cel mai important obstacol în calea acestor propuneri a fost faptul că Tribunalul Constituţional a declarat în 2011 că modificări la legislaţia electorală nu pot fi efectuate cu 6 luni înaintea desfăşurării alegerilor (punând în aplicare o recomandare a Comisiei de la Veneţia[2]). Votul exclusiv prin corespondenţă a ridicat de asemenea numeroase semne de întrebare, în condiţiile în care Curtea Supremă a declarat această modalitate neconstituţională.

Ȋn perioada anterioară acestor alegeri, pe data de 23 aprilie 2020, primarii şi preşedinţii consiliilor locale au primit un mesaj de la Poşta Poloneză prin care li se cerea să transmită datele cu caracter personal a 30 de milioane de cetăţeni polonezi. Mulţi dintre aleşii locali au refuzat să ofere aceste date, considerând că sunt încălcate astfel prevederi ale legislaţiei cu privire la protecţia datelor cu caracter personal.

Pe data de 29 aprilie 2020, un candidat a prezentat într-o conferinţă de presă copia unui buletin electoral care în mod normal nu ar fi trebuit să circule. Poşta Poloneză a notificat Agenţia de Securitate Internă în legătură cu această scurgere de documente cu caracter electoral. Drept urmare, Poşta Poloneză nu a mai avut dreptul de a organiza votul prin corespondenţă, cu excepţia unor situaţii bine stabilite. Consecinţa acestui scandal a fost că în ziua imediat următoare, pe 30 aprilie, 3 foşti preşedinţi şi 6 foşti prim-miniştri au cerut boicotarea alegerilor, pe motiv că nu poate fi garantată confidenţialitatea votului.

Ulterior desfăşurării alegerilor, pe data de 15 septembrie 2020, tribunalul administrativ din Varşovia a hotărât că decizia primului-ministru Morawiecki de a organiza alegeri exclusiv prin corespondenţă este neconstituţională prin raportare la articolul 7 al Constituţiei Poloniei şi contravine de asemenea articolelor 157/alin. 1 şi art, 187/alin. 1 şi 2 din Codul Electoral.

Republica Moldova

Ȋn Republica Moldova au fost organizate alegeri parţiale pe data de 15 martie 2020, cu două zile înainte de declararea stării de urgenţă, în raionul Hânceşti. Participarea a fost foarte scăzută, doar 23% (faţă de 42% la alegerile parlamentare din 2019). Alegerile prezidenţiale au avut loc la data de 1 noiembrie 2020 (primul tur), respectiv 15 noiembrie 2020 (al doilea tur) cu respectarea restricţiilor specifice pandemiei. Nu a existat nicio iniţiativă de a amâna aceste alegeri.

Ucraina

Ȋn Ucraina au fost organizate alegeri parţiale în regiunea Harkov, la data de 15 martie 2020, participarea fiind foarte scăzută – 27%. Unii candidaţi la aceste alegeri au cerut amânarea lor pe motiv de pandemie.

Aceste alegeri au stat la originea unei dezbateri publice privind organizarea alegerilor locale din octombrie 2020 – Constituţia Ucrainei interzice organizarea de alegeri în timpul stării de urgenţă. Dezbaterea a scos în evidenţă faptul că pot fi aplicate şi metode alternative de vot, cum ar fi votul prin corespondenţă, votul anticipat sau votul electronic. Ultima variantă a fost considerată ca fiind cea mai problematică, în condiţiile în care grupări de hackeri bazate în Federaţia Rusă au atacat în repetate rânduri infrastructuri vitale din Ucraina, inclusiv pagina de web a Comisiei Electorale Centrale.

Au fost votate în Parlament mai multe amendamente la Codul Electoral. Acestea se refereau la înregistrarea candidaţilor şi compoziţia Comisiei Electorale Teritoriale dar nu sunt formulate soluţii pentru reducerea riscurilor legate de prezenţa la vot în timp de pandemie.

Alegerile locale au avut loc pe data de 25 octombrie. Prezenţa la vot a fost redusă, 36,88% la nivel naţional. Cea mai ridicată participare s-a înregistrat în vestul Ucrainei (40 – 45%), iar cea mai scăzută în regiunile Doneţk, Harkov şi Mikolaiv (aproximativ 30%).

Concluzii

Pandemia a generat provocări cu totul neobişnuite în ceea ce priveşte gestionarea procesului electoral în toate exemplele studiate. Ȋn multe cazuri s-a permis utilizarea unor sisteme de vot alternative (votul prin corespondenţă, votul anterior datei desfăşurării alegerilor, votul electronic). Riscurile aplicării acestor măsuri pe termen lung nu poate fi subestimat. Este foarte dificil a asigura supravegherea manifestării libere a dreptului de a alege în cazul acestor soluţii alternative. Presiunea de a extinde sau cel puţin de a păstra aceste modalităţi de vot se va manifesta probabil şi după încheierea pandemiei. Un motiv important pentru a presupune că această presiune va exista este acela că nicio alegere şi niciun referendum din cele care au avut loc în 2020 nu a fost anulat din cauza unor nereguli constatatate.

Ȋn toate ţările analizate va fi nevoie de modificarea legislaţiei electorale pentru a permite amânarea alegerilor în timpul unor situaţii de criză cum sunt pandemiile, fără a mai fi nevoie de a stabili o legătură cu declararea unor stări excepţionale. De asemenea, parlamentele ar trebui să elaboreze un set de proceduri clare referitor la situaţiile când membrii ar urma să voteze online în situaţii deosebite care împiedică prezenţa fizică[3].

Toate exemplele analizate arată că, în faţa unei provocări fără precedent, democraţiile s-au adaptat pentru a asigura exercitarea dreptului de vot. Nu există soluţii uniforme dar cu siguranţă că, după încheierea pandemiei, se vor degaja mai multe bune practici pentru organizarea votului în condiţii deosebite care vor fi sintetizate pentru a putea fi aplicate în orice context naţional.

BIBLIOGRAFIE

European Platform for Democratic Elections,  Recommendations to make 2020 Presidential election safer and fairer during pandemic, www.epde.org.

European Platform for Democratic Elections,  Impact of COVID-19 on Election Processes in the Eastern Partnership Countries and the Russian Federation, www.epde.org.

Venice Commission, Code of good practice in electoral matters, Opinion No. 190/2002, CDL-AD(2002)023rev2-cor.

[1] European Platform for Democratic Elections,  Recommendations to make 2020 Presidential election safer and fairer during pandemic, www.epde.org.

[2] Venice Commission, Code of good practice in electoral matters, Opinion No. 190/2002, CDL-AD(2002)023rev2-cor.

[3] European Platform for Democratic Elections,  Impact of COVID-19 on Election Processes in the Eastern Partnership Countries and the Russian Federation, www.epde.org.

Apasă aici pentru a adăuga propriul text