Cum se confecţionează o majoritate parlamentară prin lege –

reforma sistemului electoral din Republica Moldova

(How to fabricate a parliamentary majority using the law –

the reform of the electoral system from The Republic of Moldova)

Radu  CARP

Abstract: The article deals with the problem of political stability in Moldova and the type of political regime that would ensure a safer future for the country.

Keywords: Moldova, Parliamentary Majority, Electoral System, Law.

Efectele sistemului majoritar şi ale reprezentării proporţionale

La începutul anului 2017, Partidul Democrat propunea reforma sistemului electoral din Republica Moldova prin trecerea la sistemul de vot majoritar. Propunerea  a fost intens criticată, s-a vorbit foarte mult despre tendinţa de a trece la un sistem autoritar prin eliminarea mai multor partide dintr-un Parlament ales pe baza acestui sistem de vot. S-au organizat şi conferinţe la care au participat reprezentanţi ai puterii şi ai opoziţiei care doreşte păstrarea reprezentării proporţionale.

Întrebarea relevantă este ce fel de regim politic ar asigura un plus de democraţie pentru Republica Moldova, nu câte partide ar intra în Parlament. Orice reformă electorală trebuie să aibă un scop pe termen lung, altfel degeaba este propusă şi aplicată. Contează caracterul Republicii Moldova, respectiv stat unitar, cu minorităţi care au o agendă politică clară, cu lipsa unui control efectiv asupra întregului teritoriu, cu un preşedinte ales direct şi cu partide politice slabe ? În principiu, răspunsul este afirmativ dar gradul de influenţă ai acestor factori în alegerea unui sistem electoral este limitat. Într-un stat subminat de divizări etnice, politice şi religioase, reprezentarea proporţională asigură reprezentarea corectă a tuturor curentelor minoritare. Cei care argumentează în favoarea menţinerii reprezentării proporţionale, ar trebui să aibă în vedere că aceasta se dovedeşte a fi benefică dar cercetările au arătat că de fapt clivajele preexistente sunt întărite în urma aplicării reprezentării proporţionale şi nu ameliorate. Partizanii reprezentării proporţionale invocă exemplul Irlandei de Nord, caz în care introducerea acesteia în 1997 a asigurat reprezentarea mai multor partide în Stormont şi discutarea de soluţii la conflictul inter-religios în cadrul legislativului. Este adevărat, reprezentarea proporţională s-a dovedit a fi benefică timp de aproape 20 de ani. Alegerile din luna martie a acestui an au creat însă o mare problemă : pentru prima dată, o majoritate se poate contura în jurul Sinn Fein, partid ultra-naţionalist care doreşte reunificarea cu Irlanda. Negocierile pentru formarea unui nou guvern între principalele forţe politice, Sinn Fein şi DUP (unioniştii care militează în favoarea menţinerii Irlandei de Nord în Regatul Unit), sunt blocate. Este posibil ca guvernul de la Londra să revoce autonomia Irlandei de Nord şi să guverneze direct provincia, dacă nu se conturează o majoritate anti-Sinn Fein. Este rezultatul electoral din 2017 un efect al sistemului electoral ? În mare parte, da.

Partidul Democrat a urmărit cu siguranţă un presupus efect al sistemului majoritar. Potrivit legii clasice a lui Duverger, sistemele majoritare produc un sistem de două partide, în timp ce reprezentarea proporţională produce un sistem multipartidist. Scopul lui Vladimir Plahotniuc a fost să existe un Parlament în care să fie reprezentate doar partidul său şi socialiştii lui Dodon, de fapt un singur partid unic, urmând a se mima confruntarea putere – opoziţie dar în realitate fiind asigurată coabitarea între un preşedinte şi un prim – ministru ce provin din partide diferite. Problema este că sistemele majoritare nu produc necondiţionat acest efect. Arend Lijphart a studiat numărul efectiv de partide parlamentare în 27 de ţări şi a ajuns la concluzia că acest indicator este 2,0 în sistemele majoritare, 2,8 în cele mixte şi 3,6 în cele proporţionale^[1]. Cu alte cuvinte, nu sistemul majoritar produce mai degrabă două partide în Parlament, ci sistemele mixte. Un alt argument în favoarea sistemului majoritar invocat de Partidul Democrat este că acesta produce guverne dominate de un singur partid, guverne eficiente şi responsabile. Cercetările contrazic parţial acest efect. Potrivit lui Pippa Norrris^[2], doar 56,3% din alegerile organizate potrivit sistemului majoritar generează guverne compuse dintr-un singur partid. Mai mult, sistemele majoritare pot produce şi guvernări de coaliţie (Marea Britanie în perioada interbelică), iar reprezentarea proporţională poate genera guverne conduse pentru multă vreme de un singur partid (socialiştii austrieci, laburiştii norvegieni sau social – democraţii suedezi). Nu este prin urmare deloc sigur că un sistem majoritar ar avea ca efect intrarea a doar două partide în Parlament şi nici că un asemenea sistem ar genera un guvern condus de un singur partid.

Cei care neagă avantajele sistemului majoritar ar trebui să depăşească cumva anul 1970 când Stein Rokkan afirma că este  ʺpur şi simplu imposibilʺ de descris beneficiile acestui sistem pentru avansul în direcţia democraţiei. Este adevărat, multă vreme s-a crezut că în alegerea unui sistem electoral trebuie făcută o alegere între o mai bună reprezentare parlamentară a intereselor divergente din societate şi guverne care să conducă responsabil, între partide politice puternice şi politicieni care să poată fi traşi la răspundere (politică). S-a considerat că cele două scopuri se exclud reciproc. Riscul major al sistemului majoritar este să producă supra-reprezentarea partidelor care câştigă alegerile (în 1997 laburiştii britanici au căpătat 43,2% din voturi dar 63% din locurile în Parlament), în timp ce reprezentarea proporţională produce negocieri interminabile privind formarea unui nou guvern după alegeri (cazul Belgiei sau al Olandei), ceea ce generează atracţie pentru discursul partidelor populiste, discurs care pune în prim plan eficienţa, opusă dezbaterilor sterile. La fel ca şi legea lui Duverger, postulatul imposibilităţii combinării celor două efecte prin intermediul unui singur sistem electoral este pus la îndoială. Shughart şi Wattenberg au arătat într-o lucrare din 2003^[3] că sistemul  electoral prin care sunt aleşi mai mulţi reprezentanţi din aceeaşi circumscripţie, pe baza mai multor confruntări în mai multe colegii care compun circumscripţia respectivă, produce în proporţii rezonabile efectele benefice ale sistemului majoritar şi ale reprezentării proporţionale. Alţi doi autori, Carey şi Hix, au dus mai departe cercetările şi în 2010 au constatat că acest sistem electoral produce guverne formate din două sau trei partide^[4].

Înainte de apariţia propunerii unui sistem mixt, în Republica Moldova dezbaterea s-a dus între a alege sistemul majoritar pur sau reprezentarea proporţională. Guvernul a promovat  sistemul majoritar fără alte argumente decât nevoia de a instaura un singur partid la putere, opoziţia a apărat reprezentarea proporţională pe motivul temerii că nu va intra în Parlament. Toate dezbaterile de până acum nu au reuşit decât să aducă la aceeaşi masă puterea şi opoziţia, pentru a exprima argumente în favoarea sistemului majoritar, respectiv reprezentării proporţionale. Dezbaterea din Republica Moldova arată că într-adevăr, aşa cum afirma Pippa Norris, problema alegerii unui sistem electoral a devenit una centrală în cadrul dezbaterilor politice din toate ţările, depăşind stadiul de discuţie marginală. Deocamdată însă, nu sunt semne că, indiferent cum ar arăta, reforma sistemului electoral va duce la un plus de democraţie. Nu ştim ce consecinţe ar putea avea introducerea sistemului majoritar dar, în condiţiile unor partide slabe şi a monopolului resurselor financiare de către oligarhul Plahotniuc, probabilitatea de a genera un sistem autoritar cu doi capi ai executivului care se înţeleg foarte bine în ceea ce priveşte gestionarea puterii este foarte mare. Păstrarea reprezentării proporţionale ar face ca sistemul coaliţiilor largi de partide, negociate îndelung şi afectate de instabilitate cronică, să se perpetueze. O privire obiectivă asupra scopurilor pe termen lung ale democraţiei din Republica Moldova ar face ca dezbaterea să ia în calcul şi opţiuni de felul celei expuse mai sus. O dezbatere polarizată în continuare politic va genera, fără îndoială, un clivaj politic mai amplu, imposibil de gestionat. Politicienii moldoveni ar trebui să înveţe din viciile şi virtuţile sistemului electoral practicat în Irlanda de Nord.

Efectele sistemului mixt – exemplul Ucrainei şi poziţia Comisiei de la Veneţia

În anul 2010 Viktor Ianucovici câştigă alegerile prezidenţiale din Ucraina fără a avea o majoritate în Parlament. Din acest motiv, iniţiază o reformă electorală prn care dse dorea introducerea votului mixt. În 2011 Comisia de la Veneţia a analizat proiectul de lege şi a recomandat ca acest sistem electoral să nu fie introdus^[5]. În ciuda acestei recomandări, Parlamentul ucrainean adoptă proiectul de lege. Opoziţia a acuzat Partidul Regiunilor că doreşte acapararea totală a puterii. Ucraina avusese deja experienţa votului mixt, practicat la alegerile din 1998 şi 2002, alegeri care nu au fost considerate un pas înainte în direcţia democratizării. La alegerile din 2012 au fost mituiţi alegătorii, s-au folosit din plin fondurile guvernamentale pentru candidaţii Partidului Regiunilor, s-au falsificat rezultate. Dintr-un total de 450 de locuri, 43 au revenit unor candidaţi independenţi, legaţi de interesele de afaceri ale grupării lui Ianucovici. Organizaţiile internaţionale, UE şi SUA au avut o poziţie critică faţă de rezultatele acestor alegeri. Alegerile au adus un plus de 10 mandate Partidului Regiunilor şi un minus de 55 de voturi pentru Patria, coaliţia partidelor de opoziţie pro-europene.

Pare un scenariu cunoscut? Exact acelaşi scenariu se derulează în acest moment în Republica Moldova. După adoptarea sistemului de vot mixt, este de presupus că alegerile din 2018 vor da câştig de cauză PD şi PSRM, iar candidaţii independenţi vor face diferenţa în vederea alcătuirii unei majorităţi parlamentare.

Scenariul aplicat în Republica Moldova este însă mai complex decât cel aplicat în Ucraina. Cei care l-au conceput au în vedere decuparea circumscripţiilor electorale ulterior, prin mecanisme netransparente, probabil cu puţin timp înainte de desfăşurarea alegerilor. Regulile neclare referitoare la finanţarea campaniilor electorale şi la funcţionarea partidelor politice, desfăşurarea în condiţii arbitrare a alegerilor în Transnistria şi în diasporă completează peisajul unor alegeri care vor avea loc împotriva standardelor democratice.

Un aspect ascuns cu bună ştiinţă de autorii acestei reforme electorale se referă la faptul că în 2013 Comisia de la Veneţia a recomandat să fie schimbate regulile referitoare la partidele politice şi la finanţarea campaniilor electorale^[6]. Până în acest moment, nu s-au pus în aplicare aceste recomandări. Avizul din 2017 al Comisiei de la Veneţia^[7] porneşte explicit de la premisa că înainte de orice reformă electorală trebuie puse în aplicare recomandările din 2013. Autorităţile de la Chişinău sunt inflexibile în această privinţă.

Comisia de la Veneţia porneşte de la premisa că un sistem electoral, pentru a putea produce rezultate în direcţia democratizării, trebuie să îndeplinească trei condiţii: legislaţia electorală să respecte standardele internaţionale, aceasta să fie adoptată prin consens, iar dorinţa de a o pune în aplicare să se manifeste cu bună credinţă. Toate aceste criterii nu sunt îndeplinite în cazul legislaţiei electorale propusă în Republica Moldova. Comisia de la Veneţia consideră că alegerea unui sistem electoral este alegerea suverană a unui stat dar criteriile enunţate trebuie respectate în orice circumstanţe.

În privinţa sistemului electoral mixt propus, Comisia de la Veneţia consideră că acei candidaţi independenţi, aleşi pe baza unui sistem majoritar, ar putea fi influenţaţi de oameni de afaceri, reducând astfel legitimitatea Parlamentului care ar urma să fie ales în acest mod. O altă problemă este atribuţia Comisiei Electorale Centrale de a stabili limitele circumscripţiilor, neexistând criterii pentru delimitare, aspect care poate fi decisiv pentru circumscripţiile din Transnistria. Este considerată o problemă a legislaţiei propuse şi existenţa unui prag electoral foarte ridicat – este singurul aspect de care autorii legii au ţinut cont ulterior, o concesie minimă acordată  în vederea punerii în aplicare a recomandărilor Comisiei de la Veneţia.

Noua lege electorală introduce dreptul de recall, revocarea candidaţilor aleşi. Comisia de la Veneţia consideră că această prevedere este contrară regulii interzicerii mandatului imperativ înscrisă în Constituţia Republicii Moldova la art. 68, alin. 2, precum şi împotriva standardelor internaţionale.

Referitor la introducerea sistemului de vot mixt, Comisia de la Veneţia constată că este practicat în ţări precum Germania, Ungaria, Lituania sau Japonia, dar acest aspect nu garantează un transplant de succes într-o altă ţară. Teoria transplantului juridic^[8] este extrem de complexă, iar faptul că se face o referire la aceasta în Avizul Comisiei de la Veneţia constituie o dezvoltare importantă şi un precedent interesant de urmărit în viitor.

Despre delimitarea circumscripţiilor electorale, legea face referire la un ecart maxim de 15% între cea mai mică şi cea mai mare circumscripţie. Comisia de la Veneţia a validat până în prezent ecarturi între 10 % şi 15 %, din acest motiv 15 % este considerat la limita dintre normele în general admise şi cele nedemocratice.

Cea mai mare problemă identificată de Comisia de la Veneţia se referă la reprezentarea diasporei şi a alegătorilor din Transnistria: regulile sunt considerate arbitrare şi neclare, putând da naştere la nereprezentarea unor largi categorii de cetăţeni, iar atribuţiile acordate instituţiilor de stat în întregul proces electoral din aceste circumscripţii este considerat a fi o imixtiune nepermisă din partea guvernului. De asemenea, reprezentarea minorităţilor naţionale în Parlament este considerată a fi pusă în pericol.

Greşeala guvernului de la Chişinău sau mai degrabă a Partidului Democrat, principalul actor politic al acestui guvern, partid afiliat socialiştilor europeni, este de a considera avizul Comisiei de la Veneţia ca fiind expresia poziţionării PPE împotriva reformei electorale. O evaluare greşită. Avizul Comisiei de la Veneţia este redactat în colaborare cu Oficiul pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului (ODIHR) al OSCE. Poziţionarea PPE în Parlamentul European a fost conturată ulterior Avizului Comisiei de la Veneţia. Grupul socialiştilor europeni nu a fost de acord cu menţionarea problemei reformei electorale în decizia Parlamentului European prin care se acordă finanţarea nerambursabilă de 100 de milioane de euro dar nu a negat constatările menţionate în avizul Comisiei de la Veneţia. Faptul că în prezent Comisia Europeană are serioase rezerve faţă de reforma electorală din Republica Moldova, iar SEAE analizează compatibilitatea între aviz şi lege, ar trebui să dea de gândit guvernului de la Chişinău. Socialiştii europeni au încercat să sară în ajutorul partenerilor din Republica Moldova şi să scoată în evidenţă virtuţile noii legi dar argumentele expuse de aceştia nu sunt convingătoare.

Ce va urma este previzibil. Precedentul ucrainean ne arată că presiunile europene în vederea renunţării la un sistem electoral nu au nici un efect. Chiar şi anularea finanţării acordate Republicii Moldova nu ar avea vreun efect în această direcţie. Un asemenea gest ar încuraja retorica promovată de PSRM care critică reforma electorală şi cere anularea acestei finanţări. Între a acorda această finanţare şi a întări PD şi a nu o acorda şi a întări PSRM, UE va alege calea pragmatismului. Este greu însă de spus cum ar trebui să se concretizeze acest pragmatism.

Guvernul de la Chişinău va folosi în mod pervers argumentele Comisiei de la Veneţia, va afirma că reforma electorală, din moment ce este în vigoare, nu mai poate fi modificată cu un an înainte de desfăşurarea alegerilor. Alegerile din 2018 vor oferi un plus de voturi pentru PSRM, un minus de voturi pentru PD, compensat de intrarea în Parlament a unor independenţi susţinuţi de acest partid, iar opoziţia pro-europeană va intra în Parlament, odată cu reducerea pragului electoral. Aceasta înseamnă că actuala formulă politică de la Chişinău va fi conservată: un preşedinte opus integrării europene dar fără majoritate în Parlament şi un partid personal al unui oligarh, devotat integrării europene doar atâta vreme cât aceasta îi aduce un avantaj personal.

Unde se situează România în acest scenariu? Primul-ministru Tudose a ales, cu ocazia vizitei de la Chişinău de la sfârşitul lunii iulie, solidaritatea de partid cu omologii PSD, în locul susţinerii poziţiei majoritare a instituţiilor europene. Atunci când Republica Moldova va deveni asemănătoare Ucrainei din anul 2012, deschizând astfel calea unui conflict intern generalizat, răspunderea va reveni nu numai elitei politice actuale aflată la putere în Republica Moldova, ci şi guvernului din România care a susţinut un asemenea parcurs. Inedită metodă de a sărbători împreună Centenarul Unirii, având un consens guvernamental pe ambele maluri ale Prutului în privinţa atenuării democratizării şi respectării standardelor europene. Ar fi putut să fie exact altfel, la fel ca în 1918.

Bibliografie

CAREY, John M., HIX, Simon, The electoral sweet – spot: low – magnitude of proportional electoral systems, American Journal of Political Science, vol. 55, issue no. 2, April 2011, pp. 383 – 397;

KAHN – FREUND, Otto, On Uses and Misuses of Comparative Law, (1974) 37 MLR 1

LIJPHART, Arend, Sisteme electorale şi sisteme de partide, traducere de Ileana  Petraş – Voicu, CA Publishing, Cluj, 2010;

NORRIS, Pippa, Choosing Electoral Systems: Proportional, Majoritarian and Mixed Systems în (edited by) Jean LAPONCE and Bernard SAINT – JACQUES, Contrasting Political Institutions, special issue of the International Political Science Review Vol 18(3) July 1997, pp. 297 – 312;

ÖRÜCÜ, Esin, Critical Comparative Law: Considering Paradoxes for Legal Systems in Transition, Netherlands Comparative Law Association, Vol. 4.1, June 2000, http://www.ejcl.org/41/art41-1.doc , accesat la data de 1 august 2017.

SHUGHART, Mathew Soberg, WATTENBERG, Martin P., Mixed-Member Electoral Systems: The Best of Both Worlds?, Oxford University Press, Oxford, 2003.

Venice Commission, OSCE/ODIHR, Joint Opinion on Draft Legislation of the Republic of Moldova pertaining to financing political parties and election campaigns, CDL-AD(2013)002.

Venice Commission, OSCE/ODIHR, Joint Opinion on the Draft Law on Election of People’s Deputies of Ukraine, CDL-AD (2011)037.

Venice Commission, OSCE/ODIHR, Joint opinion on the draft laws on amending and completing certain legislative acts (electoral system for the election of the Parliament), CDL-AD(2017)012.

Note

[1] Arend LIJPHART, Sisteme electorale şi sisteme de partide, traducere de Ileana  Petraş – Voicu, CA Publishing, Cluj, 2010.

[2] Pippa NORRIS, Choosing Electoral Systems: Proportional, Majoritarian and Mixed Systems în (edited by) Jean LAPONCE and Bernard SAINT – JACQUES, Contrasting Political Institutions, special issue of the International Political Science Review Vol 18(3) July 1997, pp. 297 – 312.

[3] Mathew Soberg SHUGHART, Martin P. WATTENBERG, Mixed-Member Electoral Systems: The Best of Both Worlds?, Oxford University Press, Oxford, 2003.

[4] John M. CAREY, Simon HIX, The electoral sweet – spot: low – magnitude of proportional electoral systems, American Journal of Political Science, vol. 55, issue no. 2, April 2011, pp. 383 – 397.

[5] Venice Commission, OSCE/ODIHR, Joint Opinion on the Draft Law on Election of People’s Deputies of Ukraine, CDL-AD (2011)037.

[6] Venice Commission, OSCE/ODIHR, Joint Opinion on Draft Legislation of the Republic of Moldova pertaining to financing political parties and election campaigns, CDL-AD(2013)002.

[7] Venice Commission, OSCE/ODIHR, Joint opinion on the draft laws on amending and completing certain legislative acts (electoral system for the election of the Parliament), CDL-AD(2017)012.

[8] Prima dată termenul a fost utilizat în 1973 de Otto KAHN – FREUND, On Uses and Misuses of Comparative Law, (1974) 37 MLR 1, iar acesta a fost preluat de Alan WATSON, Legal Transplants: An Approach to Comparative Law, Scottish Academic Press, 1974. Pentru o definiţie a transplantului juridic, vezi Esin ÖRÜCÜ, Critical Comparative Law: Considering Paradoxes for Legal Systems in Transition, Netherlands Comparative Law Association, Vol. 4.1, June 2000, http://www.ejcl.org/41/art41-1.doc , accesat la data de 1 august 2017.