COORDONAT DE GEORGETA CONDUR
Volum VII, Nr. 3 (25), Serie nouă, iunie-august 2019
Implicații practice și teoretice privind
statutul persoanelor în contextul Brexit-ului
(Practical and theoretical implications on the persons’
status in the context of Brexit)
Ana VĂRZARI CERNEGA
„Noi nu coalizăm statele, ci unim oamenii.”
Jean Monnet
Abstract: This article examines Brexit as a complex and innovative process that represents the first precedent, in the history of the European Community, of a state declaring a firm intention to withdraw from the big european project. In concrete terms, the document seeks to analyze the withdrawal procedure from the point of view of the theoretical and practical implications that affect directly the unstable status of non-citizens of the United Kingdom.
Keywords: Brexit, withdrawal, article 50, Treaty on the Functioning of the European Union, Treaty of Lisbon, european citizenship, permanent residence status.
Introducere
În contextul unei continue extensii a proiectului european, generată de intențiile de aderare ale statelor non-membre, Brexit reprezintă un fenomen puțin înțeles de majoritatea lumii contemporane. Cetățenii Regatului Unit au absorbit cu greu incertitudinile create de rezultatul referendumului din 23 iunie 2016, fără a lua în calcul potențialul consecințelor următoare ce vizează nesiguranța frontierei irlandeze, viitorul economic, triumfarea euroscepticismului și a naționalismului englez. Cu toate acestea, un lucru părea a fi sigur: soarta cetățenilor europeni, o adevărată mantră fiind aplicată în acest sens („all EU citizens are safe”1). Promotorii campaniei pro-leave, Michael Gove, Nigel Farage și Boris Johnson, au subliniat în nenumărate rânduri importanța stabilității statutului persoanelor non-rezidente UK, în vederea rămânerii acestora pe teritoriul britanic. La 6 iulie 2016, două luni de la referendum, Andy Burnham, membru al Parlamentului Regatului Unit, a introdus o moțiune care confirma păstrarea și respectarea tuturor drepturilor cetățenilor europeni în perioada post-Brexit, moțiune care a adunat 245 de voturi pentru. Negocierile lansate în vederea asigurării unei tranziții coerente nu puteau fi lansate decât după clarificarea tuturor problemelor ce țineau de statutul persoanelor. În acest sens, cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene li s-au asigurat aceleași drepturi și libertăți de care beneficiau anterior invocării articolului 50, incluzând dreptul la pensie, acces la serviciile de sănătate publică și școlarizare, posibilitatea de reîntregire a familiei etc.
Cetățenia europeană – scurt istoric
Noțiunea de cetățenie europeană a fost introdusă în legislația europeană prin Tratatul de la Maastricht din 19922, care a adus cea mai importantă schimbare conceptuală a tuturor actelor normative existente de la înființarea Comunității Europene. Reliefând o serie de diferențe față de specificul național al termenului cetățenie, cetățenia europeană este prezentată ca un element adiacent apartenenței teritoriale existente până în acel moment, conferind o notă clară de independență și solidaritate în același timp.
Cetățenia europeană diferă de cea națională, cât și de formula dublei cetățenii, acceptată prin lege de o mare parte a statelor acestei lumi. La început, se considera că reglementarea statutului juridic al persoanei în dreptul comunitar nu a prezentat diferențe esențiale față de ceea ce prevede dreptul internațional. Cu toate acestea, dreptul comunitar, plecând de la bazele internaționale bine cunoscute în acel moment, a depășit cutumele existente, adoptând norme direct aplicabile persoanelor fizice. Totodată, persoanele fizice au posibilitatea de a declanșa acțiuni în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Tribunalului de Primă Instanță, fără a impune obligația de a recurge în acest sens la instituțiile și autoritățile naționale. Astfel, cetățeanul european poate revendica drepturile sale împotriva instituțiilor UE și alte statelor membre, cât și împotriva persoanelor și organizațiilor private3. În acest fel, una dintre prerogativele cetățeniei europene vizează posibilitatea cetățeanului de a avea acces direct la sistemul de justiție.
Cetățenia europeană are un caracter specific, fiind un derivat al apartenenței la un stat membru al Uniunii Europene, mențiune făcută în articolul 20 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE): „Se instituie cetățenia Uniunii. Este cetățean al Uniunii orice persoană care are cetățenia unui stat membru. Cetățenia Uniunii nu înlocuiește cetățenia națională, ci se adaugă acesteia”4.
În perspectiva retragerii Marii Britanii din Uniunea Europeană, cetățenia europeană interesează din punctul de vedere al drepturilor și libertăților garantate cetățenilor beneficiari. Aceste drepturi și libertăți vizează dreptul de liberă circulație și dreptul de ședere ale persoanelor pe teritoriul statelor membre, dreptul de a alege și de a fi aleși în Parlamentul European, precum și la alegerile locale în statul membru unde își au reședința în aceleași condiții ca și resortisanții acestui stat, dreptul de a se bucura, pe teritoriul unei țări terțe în care statul membru ai cărui resortisanți sunt nu este reprezentat, de protecție din partea autorităților diplomatice și consulare ale oricărui stat membru sunt în aceleași condiții ca și resortisanții acestui stat, dreptul de a adresa petiții Parlamentului European, de a se adresa Ombudsmanului European, precum și dreptul de a se adresa instituțiilor și organelor consultative ale Uniunii în oricare dintre limbile tratatelor și de a primi răspuns în aceeași limbă, dreptul de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestora, dreptul de stabilire, dreptul la muncă etc5.
În considerarea fundamentării procesului de retragere, atât statele membre UE, cât și Marea Britanie vor fi afectate de fatala decizie a referendumului din 2016, care expulzează cetățenii britanici din categoria beneficiarilor drepturilor europene. Astfel, consecințele acestui deziderat trebuie privite atât din perspectiva cetățenilor europeni care locuiesc în UK, cât și a englezilor care locuiesc și își desfășoară activitatea în diferite părți ale construcției europene.
Drepturile și libertățile menționate anterior, dobândite automat la data aderării, trebuie analizate îndeaproape, având în vedere eventualele consecințe care vor viza statutul cetățenilor europeni și al cetățenilor britanici. În fapt, aceste drepturi și libertăți nu trebuie interpretate strict prin prisma legislației existente, din cauza lipsei unei reglementări clare a procesului de retragere a unui stat din UE. Acest subiect trebuie să trateze, alături de circulația persoanelor și capitalurilor, implicațiile care ar afecta politicile sociale și drepturile fundamentale.
Prezenta lucrare se concentrează în primul rând pe libera circulație a persoanelor în perioada post-Brexit, în ambele sensuri ale acesteia, având în vedere că referendumul englez a fost centrat pe problema migrației.
Retragerea din UE
Perioada premergătoare referendumului a fost caracterizată de incertitudinea viitorului european al spațiului englez, ceea ce a avansat discuțiile interne la nivelul unor veritabile dezbateri a celor două tabere existente: pro-leave și pro-UE. Poziția Guvernului britanic pare să fi fost foarte clară, în condițiile în care a fost înregistrată o lipsă reală a ideilor promotoare de menținere a statului în spațiul european, transmițând astfel un mesaj puternic cu privire la necesitatea și importanța integrării europene în secolul XXI.
Tabăra pro-leave, care a promovat intens necesitatea retragerii din Uniune în perioada dinaintea referendumului, a transmis semnale puternice, conform cărora exit-ul este esențial pentru a asigura integritatea și suveranitatea insulei britanice, în contextul crizei iminente a imigranților. Astfel, ieșirea din UE ar asigura un control sigur asupra granițelor statului. O analiză detaliată a situației cetățenilor din Uniunea Europeană și din afara spațiului comunitar care s-au născut în Regatul Unit poate fi descifrată în schema următoare:
Figura nr. 1. Numărul persoanelor din UE și din afara UE care s-au născut în UK în perioada 2000-20176 (milioane)
În anul 2017, indexul de imigrație estimat al cetăților din afara Uniunii Europene pe teritoriul Regatului Unit a fost de 227.000 de persoane, aceste cifre fluctuând de-a lungul timpului, conform datelor din figura nr. 2. Interpretând aceste informații, frica și incertitudinea englezilor pot fi justificate din punctul de vedere al lipsei unei siguranțe sociale și economice.
Figura nr. 2. Numărul persoanelor care au imigrat din afara UE pe teritoriul UK în perioada 1991-20177 (mii)
Cifrele prezentate în figura nr. 2 sugerează că, în anul 2017, numărul cetățenilor din afara UE care au imigrat în Regatul Unit este aproape dublu față de cetățenii rezidenți ai statelor membre. Cu toate că instituțiile europene au confirmat poziția lor cu privire la migrația din afara UE prin implementarea unui set de politici de restrângere a acestui fenomen, numărul mare de imigrări a creat presiuni și a ridicat nivelul de prudență al autorităților naționale ale UK.
Un alt argument al ieșirii Marii Britanii din UE vizează numărul mare de imigranți care se bucură de beneficiile sistemelor de sănătate, asigurare socială și medical. Astfel, creșterea necontrolată a populației a îngreunat traiul obișnuit al cetățenilor britanici, ceea ce a contribuit semnificativ la conturarea unei poziții negative cu privire la necesitatea apartenenței la comunitatea europeană, în condițiile unei siguranțe și protecții defectuoase.
Figura nr. 3. Numărul cetățenilor europeni aflați în Regatul Unit în anul 2017 (mii)8
Europenii în perioada post-Brexit
În timp ce Regatul Unit se îndreaptă spre finalizarea Brexit-ului, în contextul unui număr mare de cetățeni europeni care locuiesc pe teritoriul UK, guvernul englez își propune elaborarea unui sistem de gestionare a situației imigranților în perioada post-Brexit. Regatul Unit și Comisia Europeană se află într-un proces avansat de negociere a unui acord de retragere convenabil ambelor părți. În acest moment, nu a fost anunțată o formă de acord definitivată și obligatorie din punct de vedere juridic, dar există e serie de parametri publici care urmează a fi implementați pentru a asigura o tranziție ușoară și o ședere legală a cetățenilor străini pe teritoriul britanic.
Regatul Unit a anunțat lansarea unui program guvernamental care presupune parcurgerea unui proces obligatoriu, într-o formă simplificată și accesibilă, pentru a asigura o înregistrare ușoară a rezidenților statelor membre UE în vederea dobândirii statutului de „eligibil” pe teritoriul UK.
În acest sens, persoanele care urmăresc obținerea statutului de rezident în Regatul Unit trebuie să îndeplinească următoarele condiții:
- Să aplice la programul guvernamental.
- Să facă dovada reședinței.
Conform programului, criteriile de dobândire a settled status sunt aceleași ca și cele de obținere a rezidenței permanente conform legislației UE; dreptul permanent de ședere poate fi dobândit de cetățenii europeni care au locuit legal în altă țară europeană timp de 5 ani consecutiv. Aceste persoane trebuie să dețină un certificat de înregistrare aflat în termen de valabilitate, să facă dovada locuinței (facturi, contract de închiriere etc.), precum și dovada statutului deținut în acel stat – angajat, lucrător independent, student, în căutarea unui loc de muncă (extrase bancare, declarații fiscale etc.)9.
Așadar cetățenii români, alături de ceilalți cetățeni europeni, „afectați” fiind de Brexit-ul iminent, vor beneficia de următoarele prevederi10:
- Cetățenii europeni care au reședința legală sau care se vor stabili pe teritoriul Marii Britanii până la data de 31 decembrie 2020 (sfârșitul perioadei de tranziție) vor putea obține statutul special de settled status, ceea ce le va permite să locuiască în continuare în Marea Britanie și să beneficieze de drepturile conferite de legislația europeană.
- Cetățenii europeni care au locuit legal timp de 5 ani în UK vor avea posibilitatea să obțină drept de ședere pe o perioadă nedeterminată, dacă vor solicita acest lucru după data de 31 decembrie 2020.
- Cetățenii europeni care nu au împlinit 5 ani de ședere legală pe teritoriul UK până la 31 decembrie 2020 vor avea posibilitatea să solicite dreptul de ședere temporar (pre-settled status). Aceste persoane vor putea rămâne pe teritoriul Marii Britanii până la împlinirea termenului de 5 ani, pentru a avea posibilitatea de a dobândi statut de rezident permanent, ca urmare a depunerii unei solicitări noi la împlinirea termenului.
Libertatea de circulație a persoanelor, așa cum este reglementată prin Tratatul de Funcționare a UE, va lua sfârșit odată cu finalizarea Brexit-ului; astfel, cetățenii statelor membre ale Uniunii Europene care locuiesc deja în Marea Britanie trebuie să poată demonstra statutul legal al șederii în acest stat.
Conform informațiilor furnizate de instituțiile de specialitate englezești, până în anul 2017, pe teritoriul Regatului Unit au fost înregistrați 3.438.000 de cetățeni străini, persoane care ar trebui să îndeplinească setul de criterii de eligibilitate pentru obținerea statutului special: dreptul de ședere permanent. În acest caz, un aspect important vizează riscul și gradul de conștientizare al persoanelor vizate în a dispune măsurile necesare cu privire la înregistrare și respectarea termenelor și condițiilor prevăzute de respectivul program guvernamental. Având în vedere faptul că cetățenii statelor membre UE sunt dispersați pe întregul teritoriu al Marii Britanii, angrenați în diverse tipuri de activități, făcând parte din diferite categorii sociale, economice și demografice, se identifică un impas cu privire la implicarea acestora în programul guvernamental de înregistrare, în contextul în care acest tip de persoane – imigranți pe teritoriul englezesc – nu au cunoscut experiența unei raportări obligatorii a statutului lor de nerezidenți ai statului britanic. De altfel, în condițiile inexistenței unei „liste centralizatoare” a guvernului englez, acesta mizează strict pe înțelegerea și conștientizarea necesității obligației de înregistrare.
O categorie defavorizată în acest sens este reprezentată de persoanele încadrate în limita de vârstă 0-18 ani. Există posibilitatea neînțelegerii obligației de înregistrare a copiilor în programul guvernamental în vederea dobândirii dreptului de ședere, mizând pe presupunerea faptului că înscrierea copiilor în instituțiile de școlarizare englezești înseamnă și înregistrarea acestora în evidențele agențiilor guvernamentale competente. Cu toate acestea, odată ce adulții solicită înscrierea în program, cererea de înregistrare presupune completarea secțiunii privind existența copiilor născuți în Marea Britanie.
În anul 2017, statisticile privind ocuparea forței de muncă au relevat următoarea cifră: a fost raportată existența unui număr de 727.000 de copii cu vârsta de până la 18 ani, cetățeni ai statelor membre UE. De asemenea, aceleași investigații au reliefat existența a 239.000 de copii născuți pe teritoriul UK de părinți nerezidenți11. Luând în considerare aceste nuanțe, este evident că o mare parte din această categorie de persoane nu sunt cetățeni ai Marii Britanii.
Dobândirea statutului permanent de ședere pe teritoriul Marii Britanii nu este condiționat de obligația de a nu părăsi acest stat vreodată. Astfel, în conformitate cu informațiile furnizate pe pagina de internet a guvernului, persoanele care au dobândit statut de rezident permanent ar avea posibilitatea de a părăsi teritoriul britanic până la 5 ani consecutiv fără a pierde dreptul de ședere, cu excepția cetățenilor elvețieni, care se pot afla în afara UK până la maximum 4 ani, precum și a celor care au dobândit un drept de stabilire provizoriu, legea limitând șederea acestora la 2 ani consecutiv. Cu toate acestea, situațiile descrise anterior nu au fost încă aprobate de Parlament.
Dobândirea statutului de rezident permanent sau a celui de ședere provizorie nu este asigurat exclusiv prin completarea și înregistrarea în termen a formularului. Acest proces devine mai amplu, având în vedere implicațiile ce țin de asigurarea securității sociale și naționale. Astfel, o latură importantă a acestei proceduri vizează verificările tuturor solicitanților din punctul de vedere al implicării acestora în activități infracționale, indiferent de gravitatea acestora. Verificările propriu-zise fac referire la antecedente penale, constatarea existenței unor înregistrări în cazierul judiciar al persoanei fizice în Marea Britanie, cât și în statutul ei de reședință. Gravitatea infracțiunii poate determina eligibilitatea persoanei în vederea obținerii dreptului de ședere. De asemenea, datele furnizate de solicitanți vor fi analizate din punctul de vedere al corectitudinii și conformității în cadrul Departamentului de Muncă și Pensii, al Administrației Fiscale și Vamale, precum și al autorităților competente în combaterea fraudei și utilizării documentelor contrafăcute etc.
Concluzii
Brexit-ul lansează o serie de provocări de o importanță majoră, printre cele mai accentuate vizând statutul persoanelor în particular, precum și al familiilor acestora în calitate de celule constitutive ale societății. Aspectele economico-financiare, cele privind integritatea teritorială și vamală a Uniunii Europene și a insulei Britanice sunt condiționate de factorul uman care le influențează. Astfel, este imposibilă varianta unei retrageri din UE fără a asigura o eficientă și corectă reglementare a statutului persoanelor care nu sunt cetățeni ai Marii Britanii.
Campania de promovare a Brexit-ului a fost câștigată prin prisma principalului argument privind recâștigarea independenței politice și instituționale față de UE. Cu toate acestea, este imposibilă o ruptură radicală a Marii Britanii de Uniunea Europeană, având în vedere multitudinea relațiilor complexe dezvoltate de-a lungul întregii perioade de apartenență. Aparent, referendumul nu a tranșat imediat hotarele unei lumi noi, dar a contribuit la dezvoltarea unor politici eficiente de reglementare a noului statut.
Nepregătite pentru acest tip de intervenții în cadrul proiectului european, statele membre ale Uniunii, organizațiile și instituțiile europene și internaționale privesc cu un adevărat scepticism și o reală neîncredere procedura de retragere din Uniunea Europeană. Așteptările sunt deosebit de mari, în condițiile în care singura sursă de rezolvare a acestei formule este reglementată de unicul articol 50. Brexit-ul a subliniat o serie de problematici pe măsura avansării retragerii și a negocierilor propriu-zise, dovedind în acest fel momentul inoportun în care s-a organizat acesta.
Aceste considerente impun autorităților europene, celor care asigură coeziunea economică, administrativă și politică a întregii Comunități Europene, de a dispune întregul set de măsuri oportune în vederea reglementării eventualelor solicitări de retragere din UE, în contextul înregistrării primului precedent de acest fel.
Cu toate că Brexit-ul este marcat de negocieri serios aprofundate, este un adevărat risc de a lăsa în continuare condițiile și deciziile de retragere a unui stat membru, exclusiv la latitudinea înțelegerii între părți, acest aspect îngreunând mult procedeul propriu-zis, depășind termenele, lansând o serie de nemulțumiri, frustrări și incertitudini la nivelul societății europene, cât și al statului solicitant.
Note
[1] Michael Fleming, Brexit and Polonia: Challenges facing the Polish Community during the process of Britain leaving the European Union, The Polish University Abroad, 2018, p. 121.
2 Patricia Mindus, European Citizenship After Brexit: Freedom of Movement and Rights of Residence, Palgrave Studies in European Union Politics, 2017, p. 7.
3 Hotărârea Curții din data de 8 aprilie 1976. Gabrielle Defrenne împotriva Société Anonyme Belge de Navigation Aérienne Sabena, cerere având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare: Cour du Travail de Bruxelles, Cauza 43-75, https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2009-05/tra-doc-ro-arret-c-0043-1975-200802152-06_00.pdf (accesat la 20.05.2019).
4 Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/RO/TXT/PDF/?uri= OJ:C:2012:326:FULL&from=RO (accesat la 22.05.2019).
5 Ibidem.
6 A se vedea https://migrationobservatory.ox.ac.uk (accesat la 27.05. 2019).
7 Ibidem.
8 Ibidem.
9 A se vedea https://europa.eu/youreurope/citizens/residence/documents-formalities/eu-nationals-permanent-residence/index_ro.htm (accesat la 30.05.2019).
10 A se vedea http://www.mprp.gov.ro/web/statutul-cetatenilor-romani-in-marea-britanie-post-brexit (accesat la 30.05. 2019).
11 A se vedea https://migrationobservatory.ox.ac.uk/resources/reports/unsettled-status-which-eu-citizens-are-at-risk-of-failing-to-secure-their-rights-after-brexit (accesat la 28.05.2019).
Bibliografie
FLEMING, Michael, Brexit and Polonia: Challenges facing the Polish Community during the process of Britain leaving the European Union, The Polish University Abroad, 2018.
MINDUS Patricia, European Citizenship After Brexit: Freedom of Movement and Rights of Residence, Palgrave Studies in European Union Politics, 2017.
Resurse online
http://www.mprp.gov.ro/web/statutul-cetatenilor-romani-in-marea-britanie-post-brexit.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2012:326:FULL&from=RO