Noul mecanism de întărire a statului de drept la nivelul Uniunii Europene: în direcţia unui model federal ?

(The new mechanism of strenghtening the rule of law at the European Union level: to a federal model ?)

Radu CARP 

Abstract. During the last years the commitment towards democracy and the rule of law of certain EU Member States as Romania and Hungary was seriously damaged. The EU could not rely until recently on any mechanism to intervene, except Article 7 of the Treaty on European Union, meaning the suspension of votes in the European Council, a sanction that has not been applied so far. The President of the European Commission rightly assessed in 2012 that the EU does not have anything between the “soft power” of political persuasion and the “nuclear option” of Article 7. This situation is changed since the European Commission adopted in March 2014 a new framework for strengthening the rule of law in EU Member States. This mechanism is based on the adoption of measures preliminary to the application of Article 7. The article describes this new mechanism and considers that it contributes to the federal model based on more political integration between EU Member States. The relationship of this mechanism with the Cooperation and Verification Mechanism is also analysed.

Keywords: democracy, federalism, rule of law, Cooperation and Verification Mechanism

Criza constituţională din România anului 2012 s-a încheiat odată cu decizia Curţii Constituţionale de invalidare a referendumului dar acesta a fost doar începutul unei discuţii la nivelul Uniunii Europene în vederea formulării unor instrumente prin care să se intervină în cazuri similare. Intervenţia Comisiei Europene în ceea ce priveşte deznodământul acestei crize a fost una de succes nu numai deoarece respectarea statului de drept era considerată ca parte a Mecanismului de Cooperare şi Verificare (MCV), ci şi datorită presiunilor Uniunii Europene după declanşarea acestei crize. Iniţial, la începutul lunii iulie 2012, imediat după suspendarea Preşedintelui României de către Parlament, a existat o discuţie extrem de serioasă dacă să se intervină sau nu în cazul României şi prin ce mijloace. A fost luată decizia de a se interveni prin toate mijloacele existente, cu scopul de a face presiuni pentru a se reveni la o situaţie în care mecanismele specifice statului de drept erau funcţionale. Un pariu riscant care a fost însă câştigat. Deznodământul nu a fost cunoscut de la bun început dar a devenit din ce în ce mai clar pe parcurs.

România anului 2012 nu a fost un fenomen singular. Ţările învecinate României, fie că fac sau doresc să facă parte din Uniunea Europeană, au traversat diferite tentative prin care a fost pus sub semnul întrebării tot ceea ce s-a câştigat odată cu instaurarea democraţiei la începutul anilor 1990. În Ungaria, Constituţia a  fost adoptată în 2011 fără o consultare populară, doar prin asigurarea unei majorităţi confortabile în Parlament, iar modificările au privit restrângerea prerogativelor unor autorităţi independente. În Bulgaria, o problemă socială a generat o delegitimare fără precedent a partidelor tradiţionale, ceea ce a dus la o rată de participare minimă la alegerile parlamentare şi la afirmarea partidului naţionalist Ataka la alegerile parlamentare din 2013. În Republica Moldova, neânţelegerile din cadrul coaliţiei de guvernare, bazate pe interese economice ce se fundamentează pe o corupţie transpartinică, au generat o criză guvernamentală în perioada martie – mai 2013 care risca să pună în discuţie angajamentele asumate în relaţia cu Uniunea Europeană. Numai perspectiva europenizării a condus la refacerea unei coaliţii guvernamentale funcţionale şi la parafarea Acordului de Asociere cu UE în luna noiembrie a aceluiaşi an.

Asistăm oare la un val invers, de «nedemocratizare», opus valului democratizării început în 1989? Este oare istoria Europei Centrale şi de Est condamnată să genereze periodic un avans şi un recul al democraţiei ? Dacă privim cu atenţie toate aceste ţări, constatăm că ele au mai mult în comun chiar decât ar dori să recunoască: instituţii care le-au copiat pe cele occidentale şi care funcţionează doar dacă există un stimul exterior. România a ales introducerea ombudsman pe model suedez dar, atunci când statul de drept a fost în pericol, Avocatul Poporului a fost destituit în câteva ore, fără justificare şi înlocuit cu o persoană care a refuzat sistematic să răspundă solicitărilor societăţii civile prin care i s-a cerut să sesiseze Curtea Constituţională în legătură cu unele acte normative adoptate de Guvern. Deşi Comisia Europeană a recomandat ca în această funcţie să fie numită o persoană agreată de toate partidele politice, acest lucru nu s-a întâmplat. Actualul Avocat al Poporului a fost ales în Parlament pe listele unei alianţe politice, a demisionat din Parlament pentru a fi numit în această funcţie şi continuă practica ignorării solicitărilor care i se adresează. Ungaria, după o perioadă îndelungată în care Curtea sa Constituţională se afla în avangarda jurisprudenţei continentale, a redus competenţele acesteia, fără a exista o dezbatere serioasă în Parlament legată de cum ar trebui acestea să fie definite pentru a împiedica excesul de putere din partea executivului.

Nu criza economică este explicaţia pentru derapajele de la democraţie, ci apariţia sau întărirea unor formaţiuni politice de tipul Jobbik sau Ataka ce îmbină naţionalismul cu populismul şi pun discursul economic pe plan secund, prin oferirea de soluţii fără legătură cu realitatea. Acestea preiau din electoratul tuturor partidelor, aflate la putere sau în opoziţie, iar partidele tradiţionale simt nevoia, prin măsurile mai puţin democratice pe care le pun în aplicare, să oprească transferul de simpatie şi de voturi în direcţia acestor partide. Ele sunt produsul unor frustrări economice pe care criza economică doar le-a potenţat, acestea fiind prezente încă dinainte de aderarea la Uniunea Europeană. Asistăm la o contaminare puternică, pe baze de reciprocitate, între partide politice care nu împărtăşesc aceeaşi ideologie: partidele de la putere sau din opoziţie, indiferent că îşi asumă o identitate de dreapta sau de stânga, imită partidele populiste, acestea din urmă formulează propuneri şi mai utopice, propuneri care sunt preluate şi potenţate de cele dintâi. O contaminare care nu este deloc benefică pentru democraţie 

Ce poate face Uniunea Europeană în aceste situaţii ? Nefiind un stat federal, nu poate acţiona prin activarea unor instrumente eficiente împotriva derapajelor de la democraţie, aşa cum se întâmplă atunci când o entitate a unei federaţii acţionează împotriva statului de drept. Singurul mecanism la îndemână este cel al suspendării dreptului de vot în Consiliul European, introdus prin Tratatul de la Amsterdam. S-a dovedit în cazul Austriei că enunţarea posibilităţii de a aplica acest mecanism nu a împiedicat cu nimic ascensiunea la putere a partidului FPÖ condus de Jörg Haider în 2000. Discuţiile de atunci vizau deasemenea instituirea unui mecanism care să împiedice ascensiunea partidelor extremiste la putere. Rezultatul a fost că Austria nu a primit nicio sancţiune, motivul fiind acela că nu s-a atentat la vreo valoare comună enunţată de tratatele europene. Ulterior, în cazul Slovaciei, ascensiunea unui partid extremist la guvernare în 2006 (Partidul Naţional Slovac), alături de social-democraţii conduşi, ca şi în prezent, de premierul Robert Fico, a ridicat aceeaşi problemă dar invocarea precedentului austriac a oprit orice încercare de a sancţiona în vreun fel această ţară. Este foarte adevărat că în cele două cazuri prezenţa la guvernare a unor partide extremiste nu a dus la politici guvernamentale care să pună la îndoială existenţa statului de drept şi nici pluralismul democratic.

Bariera cea mai importantă în calea unor sancţiuni la adresa statelor membre care să aibă drept fundament nerespectarea democraţiei este chiar o prevedere din Tratatul privind Uniunea Europeană : «Uniunea respectă egalitatea statelor membre în raport cu tratatele, precum şi identitatea lor naţională, inerentă structurilor lor fundamentale politice şi constituţionale» (art. 4, alin. 2). Aceasta înseamnă că Uniunea Europeană nu poate interveni în politica statelor membre şi nici în felul cum este aplicată sau revizuită Constituţia unui stat membru. Dacă nu ar exista o asemenea prevedere, Uniunea Europeană ar intra în categoria statelor federale, ori deocamdată nu există un consens în această direcţie.

Uniunea Europeană se află prin urmare într-o situaţie aproape imposibilă : îi lipsesc mecanismele eficiente de sancţionare a derapajelor de la democraţie dar, dacă ar avea aceste mecanisme, ar trebui să avanseze într-o direcţie ce nu este încă împărtăşită pe scară largă de cetăţenii săi. Preşedintele Comisiei Europene declara în discursul asupra stării Uniunii din septembrie 2012[1] că ar fi ideală tranziţia la o asemenea formă de organizare politică a Europei. Spre deosebire de anii precedenţi când doar pronunţarea cuvântului «federal» ar fi provocat dezaprobări ferme, de această dată liderii europeni nu au avut nimic de reproşat acestei viziuni, cel puţin la nivelul declaraţiilor oficiale.

Noul mecanism adoptat în martie 2014 de Comisia Europeană pentru întărirea statului de drept[2]se înscrie în aceeaşi direcţie a unei Europe mai integrate din punct de vedere politic. Dealtfel, justificarea apariţiei acestui mecanism este considerată a fi o afirmaţie din acelaşi discurs al Preşedintelui Barroso potrivit căreia «avem nevoie de un set de instrumente mai dezvoltat, nu doar de alternativa dintre „puterea slabă” a persuasiunii politice şi „opţiunea nucleară” a articolului 7 TUE»[3].

Mecanismul promovat de Comisia Europeană se bazează exclusiv pe adoptarea unor măsuri preliminare utilizării art. 7, fără a se referi la etapa ce urmează deciziei de a pune în aplicare această normă.

Scopul acestui mecanism este să răspundă unor «ameninţări la adresa statului de drept care au o natură sistematică». Noţiunea de «natură sistematică» este strâns înrudită cu cea de «deficienţe sistematice» folosită de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, aceasta din urmă referindu-se la respectarea drepturilor fundamentale în cadrul dreptului UE[4].

Acest mecanism are trei etape :

–          Evaluarea Comisiei. Comisia colectează şi examinează toate informaţiile relevante pentru a vedea dacă există o «ameninţare sistematică». În cazul în care ajunge la concluzia că aceasta există, iniţiază un dialog cu statul respectiv, prin trimiterea unei «opinii despre statul de drept». Statul în cauză are posibilitatea să răspundă. În cadrul acestei etape statul respectiv are datoria să se abţină de la orice acţiuni care sunt contrare punctului de vedere exprimat de Comisie, datorită obligaţiei de «cooperare loială» reglementată de art. 4 TUE;

–          Recomandarea Comisiei. În această etapă, Comisia adresează statului respectiv o «recomandare despre statul de drept». Prin acest document recomandă ca acest stat să rezolve problema identificată într-un interval de timp şi să informeze Comisia asupra măsurilor luate. Spre deosebire de prima etapă, în această etapă documentul emis de Comisie este public. Pentru emiterea acestui document, Comisia se consultă cu Comisia de la Veneţia, Agenţia Drepturilor Fundamentale şi cu «reţele judiciare» (judicial networks)[5];

–          Monitorizarea recomandării Comisiei. În cea de-a treia etapă, Comisia monitorizează felul în care statul respectiv aplică recomandarea. În cazul în care nu există o aplicare satisfăcătoare în intervalul de timp stabilit, Comisia poate recurge la aplicarea articolului 7 TUE.

Nu cumva acest mecanism nu este chiar atât de nou ? Nu cumva regăsim în acest mecanism ceea ce s-a întâmplat în vara anului 2012 în România ? Statele membre ale Uniunii Europene au avut semnale potrivit cărora criza constituţională se va amplifica şi au avertizat România să nu continue în această direcţie. Imediat după începerea crizei, s-a declanşat un dialog structurat între Comisia Europeană şi România, fără precedent în relaţia Uniunii Europene cu un stat membru. Nu s-a ajuns desigur la ultima etapă, cea a suspendării dreptului de vot în Consiliu dar, în cazul în care derapajele democratice ar fi fost repetate, această etapă ar fi fost cu siguranţă avută în vedere. Uniunea Europeană evoluează în direcţia unei integrări de tip federal, iar mişcarea centrifugă a noului mecanism de apărare a statului de drept va fi cu siguranţă pusă sub semnul întrebării de forţe centripete, acţionate de cei care doresc menţinerea unor state-naţiune în care nivelul democraţiei este dictat de interesele de moment ale elitei politice aflate la putere. Federalismul nu este însă un panaceu universal, iar avansul în această direcţie nu va fi considerat legitim atât timp cât nu se dă un răspuns la problemele economice. O Europă federală nu este neapărat o Europă cu nivelul de trai al Germaniei, din simplul motiv că Germania a ales la rândul ei acelaşi model.

Acest nou mecanism este acompaniat de o întrebare care ar fi trebuit formulată încă de la apariţia criteriilor de la Copenhaga în 1993: putem defini standardele statului de drept la nivel european, există un model european al statului de drept care să aibă la bază standarde şi valori comune? Până în prezent, aceste standarde nu au fost formalizate. Comisia Europeană pare a fi înţeles însă că, fără enunţarea unor standarde, orice mecanism care are în vedere respectarea statului de drept este lipsit de eficienţă. Dovada este că în Anexa I la Comunicarea prin care este prezentat noul mecanism, Comisia Europeană a enumerat principiile generale de drept care stau la baza statului de drept şi care au fost enunţate de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene[6] :

–          Legalitatea. Acest principiu se referă la o procedură pentru adoptarea legilor transparentă, democratică şi pluralistă, cu asumarea unor responsabilităţi clare[7];

–          Siguranţa juridică. Potrivit acestui principiu, legile sunt clare şi predictibile, iar modificarea lor nu poate avea efecte retroactive[8];

–          Interzicerea arbitrariului puterii executive. Se referă la exercitarea puterii publice astfel încât orice intervenţie a statului are o bază legală şi se supune legii[9];

–          Control judiciar independent şi eficient. Acest principiu include şi respectarea drepturilor fundamentale, inclusiv faptul că cetăţenii au dreptul la o protecţie eficientă din partea justiţiei. În definirea acestui principiu, Comisia se bazează pe jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene care a stabilit că Uniunea Europeană este o uniune bazată pe statul de drept în care actele instituţiilor pot fi contestate pentru a verifica compatibilitatea lor cu Tratatele, principiile generale de drept şi drepturile fundamentale. Jurisprudenţa stă la baza formulării acestui principiu[10];

–          Dreptul la un proces echitabil şi separaţia puterilor. Un proces echitabil poate fi garantat doar de o instanţă care este independentă de puterea executivă. Comisia se bazează deasemenea de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru a defini acest principiu. Aceasta foloseşte termenul de «separaţie operaţională a puterilor» care desemnează un control judiciar independent şi eficient, fiind evidenţiat faptul că «dreptul Uniunii Europene nu exclude ca un stat membru să exercite simultan funcţii legislative, administrative şi judiciare, cu condiţia ca aceste funcţii să fie exercitate cu respectarea principiului separaţiei puterilor ce caracterizează funcţionarea unui stat de drept»[11] ;

–          Egalitate în faţa legii. «Este necesar să reamintim că principiul tratamentului egal este un principiu general al dreptului Uniunii Europene, stabilit de articolele 20 şi 21 ale Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene»[12].

Prin referirea constantă la jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, Comisia a dorit să arate că principiile pe care le consideră că stau la baza statului de drept nu sunt noi, ci au o sursă de inspiraţie clară, din trecut. Aceeaşi strategie a fost adoptată şi în momentul adoptării Cartei Drepturilor Fundamentale a UE: prin referirile la jurisprudenţă şi la acte normative deja în vigoare s-a încercat să se inducă impresia că nu este vorba de un nou catalog de drepturi, ci de o nouă sinteză a celor deja existente. Procedând astfel, Comisia şi în general instituţiile Uniunii Europene se pot apăra de o eventuală acuzaţie care să aibă ca obiect încălcarea principiului subsidiarităţii.

Chiar dacă Comisia Europeană a evitat o calificare explicită, putem considera că aceste principii sunt standarde ale statului de drept la nivelul Uniunii Europene sau mai exact vor deveni, cu condiţia să se ţină cont de ele ori de câte ori noul mecanism va fi pus în aplicare.

Noul mecanism de întărire a statului de drept nu exclude aplicarea unor sancţiuni, altele decât suspendarea dreptului de vot în Consiliul European, fapt care se poate realiza fără modificarea tratatelor existente. Tratatul de la Lisabona  a lăsat o uşă întredeschisă, cunoscută doar de puţini experţi: potrivit art. 7 din Tratatul privind Uniunea Europeană, Consiliul European poate decide să suspende anumite drepturi, inclusiv dreptul de vot în Consiliul European. Expresia «anumite drepturi» a fost special redactată în această formă, pentru a permite suspendarea altor drepturi decât cel menţionat, ţinând cont de situaţiile concrete, foarte diverse, ce pot apărea pe parcursul aplicării tratatelor. Nu este nevoie deci de modificarea tratatelor, ci doar de definirea drepturilor ce pot fi suspendate. Cele mai importante drepturi ale statelor membre sunt dreptul de a vota în Consiliul European şi dreptul de a beneficia de fondurile structurale. Cum invocarea primului gen de sancţiune s-a dovedit a nu avea efectul scontat, suspendarea celui de-al doilea drept va constitui probabil o propunere care va fi formalizată la un anumit moment dat, ea fiind deja enunţată la nivelul dezbaterilor publice. Deocamdată însă, o asemenea decizie nu a fost luată.

Este interesant de remarcat că, în timp ce Uniunea Europeană adoptă mecanisme de verificare a standardelor statului de drept în statele membre, Consiliul Europei continuă să aibă o abordare tradiţională, considerând că statul drept este legat doar de funcţionarea justiţiei. Raportul Secretarului General al Consiliului Europei, intitulat «Starea democraţiei, a drepturilor omului şi a statului de drept în Europa» include un capitol intitulat «Justiţie şi statul de drept» care include recomandări pentru o mai bună funcţionare a puterii judecătoreşti, combaterea corupţiei şi a spălării de bani[13].

S-a considerat că acest nou mecanism este o formă a MCV, extins tuturor statelor membre. Acest mecanism priveşte funcţionarea de ansamblu a puterilor, inclusiv cea executivă şi legislativă, în timp ce MCV are în vedere o definiţie mai puţin amplă a statului de drept, bazată pe independenţa justiţiei şi pe crearea de mecanisme instituţionale pentru combaterea corupţiei[14]. Cele două mecanisme nu se suprapun, ci sunt complementare.

În condiţiile menţinerii MCV şi ale adoptării noului mecanism privind statul de drept, România (alături de Bulgaria) va fi supusă la constrângeri suplimentare faţă de celelalte state membre. Un mecanism va fi aplicat constant, în timp ce celălalt va fi activat ca o măsură de avertizare timpurie, doar în cazul în care există ameninţări «sistematice» la adresa statului de drept.

 Existenţa celor două mecanisme în paralel (în cazul României şi Bulgariei) sau doar cea a mecanismului privind apărarea statului de drept (în toate celelalte 26 de state membre) va avea efectul scontat, în sensul de a determina oprirea tendinţei excesului de putere din partea instituţiilor chemate a pune în aplicare principii democratice sau va genera efecte contrare, cum ar fi de exemplu apariţia unei atitudini profund ostilă Uniunii Europene? Acesta reprezintă cel mai important pariu al noului mecanism de apărare a statului de drept. Un pariu la fel de ambiţios precum moneda unică europeană, politica externă şi de securitate comună ori mandatul european de arestare. Iar exemplele ar putea continua.

Bibliografie:

Carp, Radu, The struggle for rule of law in Romania as EU Member State: the role of the Cooperation and Verification Mechanism, Utrecht Law Review, vol. 10, issue 1, January 2014, pp. 1 – 16.

State of the Union 2012, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_en.htm .

Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, A new EU framework to strengthen the Rule of Law, COM (2014) 158 final.

Annexes to the Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, A new EU framework to strengthen the Rule of Law, COM (2014) 158 final.

Report by the Secretary – General of the Council of Europe, State of Democracy, human rights and the rule of law in Europe, SG (2014) – 1.

Resurse electronice:

http://europa.eu/rapid/press-release

http://curia.europa.eu/juris

http://www.networkpresidents.eu,

http://www.aca-europe.eu/index.php/en/

http://www.encj.eu

Note

[1] State of the Union 2012, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_en.htm .

[2] Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, A new EU framework to strengthen the Rule of Law, COM (2014) 158 final.

[3] State of the Union 2012, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_en.htm

[4] Cazurile C-411/10 şi 493/10, para 94 şi 106, Cazul C-4/11, Germania c. Kaveh Puid, para 36. http://curia.europa.eu/juris

[5] Comisia oferă câteva exemple de astfel de reţele : Reţeaua Preşedinţilor Curţilor Supreme din Uniunea Europeană (http://www.networkpresidents.eu ); Asociaţia Consiliilor de Stat şi a Jurisdicţiilor Administrative Supreme din Uniunea Europeană (http://www.aca-europe.eu/index.php/en/); Reţeaua Europeană a Consiliilor Puterii Judecătoreşti (http://www.encj.eu ).

[6] Annexes to the Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, A new EU framework to strengthen the Rule of Law, COM (2014) 158 final.

[7] Cazul C – 496/99 P, Comisia c. CAS Succhi di Frutta [2004] ECR I – 03801, para 63. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=49126&doclang=EN

[8] Cazurile 212 – 217/80 Amministrazione delle Finanze dello Stato c. Salumi [1981] ECR 2735, para 10. http://curia.europa.eu/juris

[9] Cazurile 46/87 şi 227/88 Hoechst c. Comisia [1989] ECR 02859, para 19. http://curia.europa.eu/juris

[10] Cazul C0583/11 P Inuit Tapiriit Kanatami şi alţii c. Parlament şi Consiliu, para 91; Cazul C – 550/09 E şi F [2010] ECR I – 06213, para 44; Cazul C – 50/00 P Unión de Pequeños Agricultores [2002] ECR I – 06677, para 38 şi 39. http://curia.europa.eu/juris

[11] Cazul C – 279/09 DEB [2010] ECR I – 13849, para 58. http://curia.europa.eu/juris

[12] Cazul C – 550/07 P Akzo Nobel Chemicals şi Akcros Chemicals c. Comisia [2010] ECR I – 08301, para 54. http://curia.europa.eu/juris

[13] Report by the Secretary – General of the Council of Europe, State of Democracy, human rights and the rule of law in Europe, SG (2014) – 1.

[14] Despre relaţia dintre statul de drept şi MCV, vezi Radu CARP, The struggle for rule of law in Romania as EU Member State: the role of the Cooperation and Verification Mechanism, Utrecht Law Review, vol. 10, issue 1, January 2014, pp. 1 – 16.