O acomodare parţială: principiile Cartei europene a autonomiei locale şi descentralizarea potrivit Constituţiei, actelor normative interne, proiectelor de legi şi deciziilor Curţii Constituţionale (A partial accommodation: the principles of the European C

O acomodare parţială: principiile Cartei europene a autonomiei locale şi descentralizarea potrivit Constituţiei, actelor normative interne, proiectelor de legi şi deciziilor Curţii Constituţionale (A partial accommodation: the principles of the European Charter of Local Self-Government and decentralization according to the Constitution, domestic laws and bills, and the rulings of the Constitutional Court)

 

Radu CARP

Abstract. Decentralization is mentioned by the Romanian Constitution of 1991 as a principle of public administration, without being defined. A framework -law has been adopted only in 2004, after the revision o the Constitution and it has been entirely abrogated in 2006 by another framework – law. None of these laws have been fully applied, because they were composed of general principles and of public policy statements. The article describes how the principle of subsidiarity has been incomplete or faulty defined by these frameworks – laws and consequently it was impossible to apply it. The article discusses the draft law on decentralization of 2013 that has been declared unconstitutional by the Constitutional Court in January 2014. All these normative acts are analysed from the perspective of the European Charter of Local Self – Government. The conclusion of this article is that the decentralization account from 1991 nowadays is extremely unsatisfactory, because of a gradual approach and because of ignoring the principles that are part of that Charter.

Keywords: administrative capacity,  Constitutional Court,  decentralization, European Charter of Local Self – Government, subsidiarity.

Descentralizarea este menţionată în Constituţia din 1991 la articolul 120 care precizează că „administra­ţia publică din unităţile administra-tiv-teritoriale se întemeiază pe prin­cipiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”. Constituţia se rezumă a enumera aceste principii, fără a le defini. Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 reia prevederea din Constituţie şi adaugă alte trei principii: (art. 2, alin. 1) : cel al eli­gibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, al legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţio­

narea problemelor locale de interes deosebit. O Lege-cadru a descen­tralizării a fost adoptată abia în 2004, ca urmare a exprimării opiniei necesităţii unei asemenea legi de către Comisia de la Veneţia, cu ocazia avizului care a fost emis cu privire la revizuirea Constituţiei din 2003¹. Legea din 2004 a fost pre­cedată de adoptarea unei Hotărâri de Guvern privind Strategia actualizată a Guvernului României privind accelerarea reformei în administraţia publică² care identifica mai multe obiective în privinţa descentralizării, printre care şi crearea unui cadru normativ adecvat³. De aproape 10 ani există mai multe încercări de a demara procesul de descentralizare dar nici legea din 2004, nici cea din 2006 nu au fost puse în aplicare la parametrii la care au fost gândite, iar încercarea din 2013 de a adopta mă­suri concrete în direcţia descentra­lizării a fost declarată neconstituţio­nală.

Chestiunea descentralizării este pe larg tratată în doctrina de drept public românească. Astfel, s-a con­siderat că descentralizarea adminis­trativă presupune „existenţa unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, cu atri­buţii proprii, ce intervin direct în gestionarea şi administrarea proble­melor colectivităţii, implicând auto­nomia locală”, iar elementele sale sunt personalitatea juridică, rezol­varea propriilor afaceri şi autonomia locală⁴. Intr-o altă opinie, descen­tralizarea este sistemul care are la bază recunoaşterea interesului local, distinct de cel national, localităţile având un aparat administrative pro­priu, afectat interesului local⁵. Des­centralizarea se caracterizează, po­trivit unui alt autor, prin următoarele elemente: autorităţile din teritoriu sunt persoane publice autonome, alese de colectivităţile teritoriale; dispun de o putere de decizie pro­prie; colectivităţile locale dispun de autorităţi administrative proprii, precum şi de mijloace materiale, fi­nanciare şi umane necesare⁶. Conse­cinţa descentralizării este transferul unor servicii publice de interes jude­ţean din competenţa centrului în cea a unor autorităţi ale administraţiei publice locale⁷. S-a arătat că «des­centralizarea nu reprezintă opusul centralizării, ci micşorarea ei, dimi­nuarea concentrării puterilor»⁸. Se consideră că orice autoritate admi­nistrativă, cu excepţia celor care presupun exercitarea atribuţiilor specifice de către o singură persoană (Preşedinte, prim – ministru) poate fi plasată într-un statut de deconcen­trare sau într-unul de descentrali-zare⁹. Potrivit unui alt autor, „des­centralizarea nu constituie un scop în sine, ci un mijloc care facilitează apropierea nivelului la care se ia decizia de cel ce urmează a suporta consecinţele ei”. Din aceeaşi pers­pectivă, descentralizarea permite „realizarea cerinţelor altor principii ce constituie valori fundamentale ale societăţii, precum cel al echităţii, al asigurării libertăţii şi egalităţii cetăţenilor”¹⁰. In doctrină se face distincţia între descentralizarea teri­torială şi cea tehnică. Cea dintâi pre­supune existenţa unor interese co­mune ale locuitorilor dinr-o anumită arie geografică şi presupune „exis­tenţa unor autorităţi locale alese, care au competenţă materială gene­rală”. Cea de-a doua presupune existenţa unor persoane de drept pu­blic care prestează servicii publice, denumite „stabilimente publice lo­cale”. Descentralizarea este conside­rată în această perspectivă o pro­blemă exclusiv de natură adminis­trativă, spre deosebire de federalism care este o problemă de natură poli­tică : autorităţile publice care bene­ficiază de descentralizare îşi desfă­şoară activitatea în cadrul unui stat unitar¹¹. Potrivit unei opinii simi­lare, descentralizarea din România, potrivit Constituţiei, este una exclu­siv administrativă, spre deosebire de cea din Italia care a dus la un stat regionalizat sau cea din Belgia care a dus la un stat federal¹². O altă opi­nie care a fost exprimată în acelaşi sens este că există două tipuri de descentralizare: una politică, federa­lismul şi una administrativă, federa­lismul fiind astfel „forma cea mai profundă de descentralizare”^12a. Dis­tincţia dintre descentralizarea terito­rială şi cea tehnică provine dintr-o altă distincţie, între descentralizarea teritorială şi cea pe servicii¹³.

Potrivit Legii – cadru a descen­tralizării nr. 339/2004¹⁴, descentra­lizarea era definită drept „procesul transferului de autoritate şi respon­sabilitate administrativă şi finan­ciară de la nivel central la nivel lo­cal”. Legea enumera principiile pe baza cărora ar fi urmat să se desfă­şoare procesul de descentralizare (art. 4), printre care se numără :

–       principiul subsidiarităţii¹⁵;

–       egalitatea cetăţenilor în faţa auto­rităţilor administraţiei publice locale;

–       exercitarea competenţelor de către autorităţile administraţiei publice locale situate pe nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean;

–       asigurarea unui echilibru între descentralizarea administrativă şi descentralizarea financiară la ni­velul fiecărei unităţi administra­tiv – teritoriale;

–       transparenţa deciziilor;

–       asigurarea descentralizării finan­ciare bazate pe reguli transparen­te cu privire la calculul resur­selor financiare alocate unităţilor administrativ – teritoriale.

Se poate observa că toate aceste principii sunt extrem de generale şi nu au legătură cu felul în care admi­nistraţia centrală sau locală a funcţionat ulterior apariţiei acestei legi. Principiul subsidiarităţii este doar menţionat, nu şi definit, fiind astfel inoperant. Luarea deciziilor la un nivel cât mai aproape de cetăţean sau ceea ce Guy Heraud numea „exacta adecvare”¹⁶ se suprapune de fapt cu principiul subsidiarităţii. Nu este clar la ce se referea această lege când menţiona asigurarea unui echi­libru între descentralizarea adminis­trativă şi cea financiară. Ar fi fost indicat să se precizeze că orice nouă competenţă dată în sarcina nivelului inferior de administraţie trebuie însoţită cu indicarea implicaţiilor financiare, în aşa fel încât să nu existe competenţe care să nu poată fi exercitate după ce sunt delegate.

Această lege menţionează (art. 6) faptul că autorităţile administraţiei locale beneficiază de dreptul la experiment, definit drept posibilita­tea administraţiei publice locale de a organiza centre-pilot pentru imple­mentarea deciziilor cu privire la des­centralizarea unor competenţe de la nivel central la nivel local, înainte de generalizarea acestora la nivel naţional. Se intenţiona ca anumite competenţe să fie delegate pe perioadă determinată unor autorităţi ale administraţiei publice locale, urmând a fi retrase sau extinse la nivel naţional, în caz de aplicare cu succes. Experimentarea transferului de competenţe priveşte competen­ţele unice ale autorităţilor centrale, în timp ce subsidaritatea priveşte stabilirea autorităţii competente în cazul în care este vorba de compe­tenţe partajate între nivelul central şi cel local. Aceste centre-pilot nu au fost constituite în baza Legii nr. 339/2004 datorită faptului că nu au existat detalii care să privească înfiinţarea şi statutul lor. Dreptul la experiment şi constituirea centrelor – pilot au fost considerate, încă de la apariţia acestei legi, drept foarte greu de aplicat şi destinate să ră­mână la stadiul bunelor intenţii¹⁷. Nu este clar ce s-a dorit prin aceste centre-pilot: realizarea unor studii de impact privind implicaţiile des­centralizării unor competenţe sau chiar descentralizarea acestora şi urmărirea efectelor unei astfel de operaţiuni. Nu s-a precizat însă care este mecanismul prin care anumite competenţe şi nu altele sunt selec­tate pentru a fi descentralizate po­trivit acestui mecanism. Se impune observaţia că dreptul la experiment nu figurează în Carta europeană a autonomiei locale.

Aceeaşi lege preciza (art. 17, alin.1) că autorităţile administraţiei publice locale pot decide constitui­rea unor organisme de cooperare şi le pot încredinţa o parte din compe­tenţele lor. Pot fi înfiinţate aseme­nea organisme, în afara celor men­ţionate în Constituţie la secţiunea „Administraţia publică locală” (art. 120-123) – primari, consilii locale, consilii judeţene, preşedinţi de con­silii judeţene? In opinia noastră, deşi Constituţia nu face o enumerare limitativă a acestor autorităţi, nici nu indică posibilitatea înfiinţării prin lege a altora. Dacă legiuitorul constituant ar fi dorit ca prin lege să poată fi organizate şi alte autorităţi, ar fi specificat acest lucru. Consti­tuţia enumeră o parte din compe­tenţele autorităţilor administraţiei publice locale. Constituirea unor noi organisme, în afara celor enumerate în Constituţie care să aibă şi compe­tenţe delegate de la alte autorităţi (ce nu pot fi decât cele enumerate în Constituţie), ridică serioase proble­me de compatibilitate cu Constituţia.

Legea nr. 339/2004 enumeră (art. 19) regulile pe baza cărora ar fi trebuit să fie făcut procesul de des­centralizare. Primul pas urma să fie elaborarea unei Strategii a Guver­nului pentru accelerarea reformei în administraţia publică. Ar fi trebuit să urmeze (art. 20) crearea unor structuri tehnice pentru realizarea şi monitorizarea întregului proces (Co­mitetul tehnic interministerial, gru­puri de lucru organizate la nivelul fiecărui minister, comitete tehnice judeţene şi, eventual, interjudeţene). Ulterior, urmau să fie stabilite mă­suri şi să se desfăşoare faze-pilot, iar ultima etapă ar fi trebuit să fie moni­torizarea rezultatelor, pe baza unui sistem de indicatori de performanţă aprobat prin Hotărâre de Guvern.

Doi ani mai târziu, a intrat în vigoare o nouă Lege – cadru a descentralizării nr. 195/2006¹⁸ care a abrogat în totalitate Legea nr. 339/2004. Nu este clar motivul pentru care s-a preferat varianta unei noi legi, fără ca precedenta să fi fost pusă în aplicare. În această lege există mai multe definiţii (art. 2) decât în precedenta. Este dată o nouă definiţie a descentralizării, diferită de cea iniţială prin faptul că transferul de competenţe de la nive­lul administraţiei publice centrale către sectorul privat intră tot în categoria descentralizării, la fel ca şi transferul către autorităţile adminis­traţiei locale. Principiul subsidia-rităţii nu mai este doar menţionat, ci definit foarte clar: „exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitatea administrativă nece­sară” (art. 3). Capacitatea adminis­trativă este definită, în premieră în legislaţia românească, drept „an­samblul resurselor materiale, institu­ţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, pre­cum şi acţiunile pe care le desfă­şoară aceasta pentru exercitarea competenţelor stabilite prin lege”. Astfel, legiuitorul a ales să facă o legătură între subsidiaritate şi capa­citate administrativă. Prin felul în care este definită subsidiaritatea şi prin legătura cu capacitatea admi­nistrativă, Legea-cadru a descentra­lizării oferă o înţelegere a subsi-diarităţii contrară definiţiei general admise a acestui concept¹⁹. Subsi-diaritatea este un principiu de depar­tajare a competenţelor ce sunt exer­citate de două entităţi, în cazul în care competenţele sunt partajate, nivelul superior putând interveni doar dacă cel inferior nu poate. Pot exista cazuri în care nivelul inferior nu poate interveni nu datorită lipsei de resurse, ci datorită „dimensiu­nilor şi efectelor acţiunii preco­nizate”, precum se menţionează în art. 5 al Tratatului privind Uniunea Europeană.

Principiile pe baza cărora trebuie să se desfăşoare procesul de descen­tralizare sunt enumerate diferit în

Legea nr. 195/2006 (art. 3) faţă de Legea nr. 339/2004:

–       principiul subsidiarităţii;

–       principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate;

–       principiul responsabilităţii auto­rităţilor administraţiei publice lo­cale în raport cu competenţele ce le revin;

–       principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predic-tibil, bazat pe crietrii şi reguli obiective;

–       principiul echităţii care implică asigurarea accesului tuturor cetă­ţenilor la serviciile publice şi de utilitate publică;

–       principiul constrângerii bugetare prin care se interzice utilizarea de către autorităţile administra­ţiei centrale a transferurilor spe­ciale sau a subvenţiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale²⁰.

Legea nr. 195/2006 defineşte competenţele delegate, exclusive şi cele partajate, precum şi termenul de deconcentrare. Aceasta din urmă este considerată a fi redistribuirea de competenţe (între autorităţile cen­trale şi structurile de specialitate din teritoriu), spre deosebire de descen­tralizare care înseamnă transferul de competenţe.

Legea nr. 339/2004 se referea la procesul de descentralizare prepon­derent din punct de vedere proce­dural şi avea mai puţin în vedere aspectele de fond legate de modali­tatea practică a transferului de competenţe care este subsumat des­centralizării. Legea nr. 195/2006 este construită pe aceeaşi abordare dar este mai elaborată. Potrivit aces­tei legi, descentralizarea înseamnă transfer de competenţe, pe baza principiului subsidiarităţii şi a unor criterii (art. 4) precum economiile de scară (reducerea costului unitar al unui serviciu public pe măsura creş­terii numărului celor care benefici­ază de acesta) şi aria geografică a beneficiarilor (locul unde domici­liază beneficiari unui serviciu public descentralizat).

Potrivit art. 5 al Legii nr. 195/2006, transferul de competenţe este bazat pe analize de impact, iar administraţia publică centrală, în colaborare cu structurile asociative ale autorităţilor locale, organizează faze-pilot pentru a testa impactul soluţiilor propuse. Nu mai este vor­ba de centre-pilot, precum în legea-cadru anterioară, ci doar de faze-pilot (menţionate deasemenea în precedenta lege la art. 19, lit. d), ceea ce arată că s-a dorit să nu se recurgă la crearea de noi instituţii.

Legea nr. 339/2004 făcea legă­tura dintre autonomia administrativă şi cea financiară prin prevederea că „orice transfer de competenţe între stat şi autorităţile locale este însoţit de asigurarea resurselor echivalente celor destinate anterior exercitării acestor competenţe” (art. 30). Cu alte cuvinte, transferul de compe­tenţe este însoţit de un transfer al resurselor financiare integral, în cuantumul existent la nivelul ante­rior transferului. Legea nr. 195/2006 se referă la acest aspect într-o modalitate mai coerentă: „transferul de competenţe se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare exercitării acestora. Exercitarea competenţelor se face numai după transmiterea resurselor financiare necesare” (art. 6, alin. 1). Astfel, transferul de competenţe nu poate avea loc în această logică decât simultan cu transferul de resurse financiare, iar acestea pot fi mai mari decât cele iniţiale, dacă se impune o astfel de soluţie.

Legea nr. 195/2006 a introdus (art. 9) un mecanism inexistent în legea anterioară: stabilirea unor standarde de cost (pentru finanţarea unor servicii publice şi de utilitate publică descentralizate) şi de cali­tate (pentru asigurarea furnizării acestora de către autorităţile admi­nistraţiei publice locale). Atribuţia stabilirii unor asemenea standarde aparţine Guvernului, iar aceste stan­darde trebuie folosite pentru deter­minarea sumelor care revin autori­tăţilor publice locale. Evident, aces­te standarde erau gândite ca fiind unitare la nivelul tuturor acestor autorităţi.

O altă inovaţie a legii este legată de capacitatea administrativă. În funcţie de existenţa sau inexistenţa capacităţii administrative, unităţile administrativ – teritoriale sunt clasi­ficate în cele din categoria I şi cele din categoria II (art.10). Inexistenţa capacităţii administrative atrage excluderea de la transferul de competenţe, până la momentul în care se poate dovedi existenţa aces­tei capacităţi. Criteriile de evaluare a capacităţii administrative sunt sta­bilite de către administraţia publică centrală, în colaborare cu structurile asociative ale administraţiei publice locale.

Legea nr. 195/2006 a stabilit şi un catalog complet al competenţelor exclusive (art. 20-22), a celor par­tajate (art. 23-26) şi a celor delegate (art. 27-28).  O listă detaliată a acestor tipuri de competenţe lipsea

din Legea nr. 339/2004.

Această lege a fost concepută pentru a fi aplicată în corelaţie cu strategia generală şi strategiile sec­toriale de descentralizare şi cu defi­nirea standardelor de cost şi calitate. Deasemenea, se prevedea un raport anual întocmit de Ministerul Admi­nistraţiei şi Internelor privind stadiul derulării procesului de descentra­lizare.

Nici Legea nr. 339/2004 şi nici Legea nr.  195/2006 nu au fost concepute ţinându-se cont de un document internaţional care are re­levanţă pentru descentralizare: Carta europeană a autonomiei locale a Consiliului Europei, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997²¹. Chiar dacă obiectul acestei Carte este autonomia locală, sunt incluse câteva principii de care orice regle­mentare referitoare la descentra­lizare ar trebui să ţină seama: –   Exerciţiul responsabilităţilor pu­blice trebuie să revină autorită­ţilor care sunt cele mai apropiate de cetăţeni, iar la atribuirea unei responsabilităţi   către   o   altă autoritate (aşa cum se întâmplă în cazul descentralizării) trebuie să se ţină cont de amploarea şi natura sarcinii, precum şi de eficienţă şi economie. Art. 4 din Legea nr. 339/2004 se referă la primul aspect, deasemenea art. 3 din Legea nr. 339/2006 atunci când se referă la definirea subsi-diarităţii. Stabilirea standardelor de cost şi de calitate la care face referire art.  9 din Legea nr.

195/2006 traduc cerinţele de eficienţă şi economie.

–       Autorităţile administraţiei publi­ce locale trebuie să fie consultate în privinţa deciziilor care le afectează direct. Acest principiu nu figurează în legislaţia româ­nească referitoare la descentra­lizare.

–       Controlul administrativ asupra activităţii administraţiei publice locale trebuie exercitat cu res­pectarea proporţionalităţii între amploarea intervenţiei autorităţii de control şi importanţa intere­selor pe care aceasta doreşte să le protejeze. Principiul proporţiona-lităţii nu figurează în legislaţia românească referitoare la des­centralizare.

–       Proporţionalitatea dintre resur­sele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale şi competenţele acelei autorităţi, definite de Constituţie sau lege. Art. 4 din Legea nr. 339/2004 se referă la acest principiu, într-o exprimare care îi deformează semnificaţia, atunci când enunţă principiul asigurării unui echili­bru între descentralizarea admi­nistrativă şi cea financiară, iar art. 6 din Legea nr. 195/2006 are în vedere acelaşi principiu atunci când instituie regula potrivit căreia transferul de competenţe se face concomitent cu asigura­rea resurselor necesare exercită­rii acestora.

–       Alocarea de subvenţii (din partea autorităţilor administrative cen­trale sau a altor entităţi) nu tre­buie să împiedice libertatea auto­rităţilor administraţiei locale de a defini propriile politici. Princi­piul asigurării unui proces de descentralizare care să nu con­strângă activitatea autorităţilor administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia locală fi­nanciară (art. 3 din Legea nr. 195/2006) poate fi considerat un echivalent, însă doar parţial, al acestui principiu din Cartă. – Recunoaşterea dreptului de aso­ciere între autorităţile adminis­traţiei publice locale. Manifesta­rea acestui drept de asociere constă în posibilitatea autorită­ţilor administraţiei publice locale de a decide constituirea unor organisme de cooperare între unităţi administrativ – teritoriale

(art. 17 din Legea nr. 339/2004).

In anul 2013 Parlamentul a adop­tat Legea privind stabilirea unor mă­suri de descentralizare a unor com­petenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale admi­nistraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică²². Această lege a fost declarată neconstituţională pe data de 10 ianuarie 2014. Prin această lege nu se intenţiona abro­garea Legii-cadru a descentralizării nr. 195/2006. Este interesant de remarcat că această lege, extrem de amplă (49 de pagini în varianta adoptată de Parlament), nu face re­feriri la Legea-cadru a descentra­lizării aflată în vigoare şi nici la Carta europeană a autonomiei locale.

Această lege reprezintă o combi­naţie între modificarea mai multor legi şi prevederi noi. Astfel, se intenţiona modificarea şi comple­tarea următoarelor legi : Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice şi Legea nr. 213/1998 privind bu­nurile proprietate publică; Legea nr. 422/2001 privind protejarea monu­mentelor istorice; OG nr. 43/2000 privind protecţia patrimoniului arhe­ologic şi declararea unor situri arhe­ologice ca zone de interes naţional; OG nr. 58/1998 privind organizarea şi desfăşurarea activităţii de turism în România; Legea educaţiei naţio­nale nr. 1/2011; OUG nr. ‘195/2005 privind protecţia mediului; OUG nr. 23/2008 privind pescuitul şi acva­cultura; OUG nr. 19/2006 privind

utilizarea plajei Mării Negre şi con­trolul activităţilor desfăşurate pe

plajă; OUG nr. 107/2002 privind

înfiinţarea Administraţiei Naţionale „Apele Române”; Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănă­tăţii; Legea educaţiei fizice şi spor­tului nr. 69/2000.

Principalele prevederi ale acestei legi sunt:

–       înfiinţarea direcţiilor agricole ju­deţene, finanţate integral din bu­getul local al judeţului.

–       Reorganizarea direcţiilor jude­ţene pentru cultură ca instituţii publice de interes judeţean/local, finanţate integral din bugetul local al judeţului.

–       Acordarea de noi atribuţii pentru consiliile judeţene în materie de turism.

 

–       Transformarea palatelor copiilor, cluburilor copiilor şi elevilor şi a cluburilor sportive şcolare în uni­tăţi finanţate integral din bugetul local al judeţului sau al unită­ţilor/subdiviziunilor administrati-ve-teritoriale în subordinea că­rora se află.

–       Reorganizarea agenţiilor jude­ţene pentru protecţia mediului, aflate în subordinea Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Me­diului, în subordinea consiliilor judeţene, finanţate integral din bugetul local al judeţului, sub denumirea de direcţii judeţene pentru protecţia mediului.

–       Preluarea de către noi structuri pentru pescuit şi acvacultură, aflate în subordinea consiliilor judeţene a structurilor teritoriale ale Agenţiei Naţionale pentru Pescuit şi Acvacultură.

–       Trecerea unor plaje din admi­nistrarea Administraţiei Naţio­nale „Apele Române” în cea a autorităţilor administraţiei pu­blice locale.

–       Reorganizarea direcţiilor de să­nătate publică judeţene, aflate în subordinea Ministerului Sănă­tăţii, în subordinea consiliilor judeţene (cu excepţia activităţii de inspecţie şi control).

–       Reorganizarea direcţiilor jude­ţene pentru sport şi tineret, aflate în subordinea Ministerului Tine­retului şi Sportului, ca instituţii publice de interes judeţean, în subordinea consiliilor judeţene.

–       Transferul, prin HG, după intra­rea în vigoare a legii, din pro­prietatea privată a statului în pro­prietatea privată a municipiului Bucureşti, a unor acţiuni ale So­cietăţii Comerciale de Transport cu Mteroul Bucureşti „Metrorex” SA. La data acestui transfer ar fi urmat ca această societate să se transfere   de   sub   autoritatea Ministerului Transporturilor sub autoritatea Consiliului General al Municipiului Bucureşti. Prin derogare de la Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprie­tate publică, unele bunuri proprie­tate publică a statului aflate în admi­nistrarea unor ministere, unor agen­ţii guvernamentale sau a unor ser­vicii deconcentrate ar fi urmat să treacă în domeniul public al jude­ţelor şi în administrarea consiliilor judeţene. Bunurile care ar fi trebuit să facă obiectul unui transfer îşi menţineau destinaţia avută anterior transferului dar autorităţile adminis­traţiei publice locale ar fi avut posi­bilitatea să schimbe această desti­naţie după ce ar fi realizat o inves­tiţie similară, iar unităţile adminis-trativ-teritoriale ar fi urmat să poată transmite între ele dreptul de pro-prietate/adminstrare asupra bunuri­lor preluate ca urmare a acestei legi, prin adoptarea de hotărâri ale con­siliilor locale/judeţene. Personalul instituţiilor publie  şi  structurilor descentralizate urma să fie preluat de către ministerul de resort şi de către autorităţile administraţiei pu­blice locale, pe bază de protocoale de predare-preluare.

Sesizarea care a fost depusă la Curtea Constituţională pleca de la constatarea că anumite prevederi ale Legii nr. 195/2006, care întemeiază transferul de competenţe specific descentralizării pe analize de impact şi faze-pilot, nu au fost respectate, astfel încât legea supusă controlului de neconstituţionalitate „nu s-a fundamentat nici pe studii sau ana­lize de impact şi nici nu este rezul­tatul testării transferului de atribuţii şi competenţe realizate pe unul sau mai multe proiecte pilot”.

Autorii sesizării au considerat că prin această lege este pusă în cauză „stabilitatea legislativă, predictibili-tatea normelor de drept şi, implicit, statul de drept, supremaţia Consti­tuţiei şi legilor”. Motivul invocat a fost articolul XII din această lege care prevede că „în cazul în care există conflict cu prevederile din alte acte normative care reglemen­tează domenii ce au făcut deja obiectul descentralizării, prevalează prevederile prezentei legi vizând competenţele şi atribuţiile descen­tralizate ale autorităţilor administra­ţiei publice locale”. S-a considerat deasemenea că această lege este în contradicţie cu principiul securităţii juridice şi că s-a intenţionat a se pune în discuţie „caracterul unitar al statului român, precum şi asigurarea coerentă a conducerii generale a administraţiei publice”, fiind astfel încălcate art. 1, alin. 1 şi 3, precum şi art. 102, alin. 1 din Constituţie.

Curtea Constituţională a consta­tat încălcarea mai multor principii, fără a indica însă la data emiterii deciziei şi normele constituţionale care se subsumează acestora. Astfel, s-a considerat că legea încalcă:

–       Principiul autonomiei locale (art. 120, alin. 1), în sensul că trece­rea bunurilor din domeniul privat al statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoria-le se intenţiona a fi făcută fără exprimarea consimţământului auto­rităţilor administraţiei publice locale/judeţene. Acest principiu se regăseşte nu doar în Constituţie, ci şi în Carta euro­peană a autonomiei locale (art. 2). Spre deosebire de Constituţie, care se rezumă doar la a men­ţiona acest principiu, Carta oferă o definiţie a autonomiei locale: „dreptul şi capacitatea efectivă ale administraţiei publice locale de a soluţiona şi de agestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei loacele, o parte importantă a treburilor publice”.

–       Regimul constituţional al pro­prietăţii (art. 136), în sensul că transferul unor bunuri din do­meniul public/privat al statului în domeniul public/privat al uni­tăţilor administrativ-teritoriale se intenţiona a fi făcut fără ca bu­nurile respective să fie identifi­cate. Această identificare trebuia făcută, potrivit Curţii Consti­tuţionale, „conform legilor în vi­goare”, nefiind indicat un temei constituţional incident în această materie.

–       Exigenţele de claritate, precizie şi predictibilitate a legii, prin „reglementarea contradictorie a drepturilor care se transfe­ră/constituie prin lege (de pro­prietate/administrare), lipsa de corelare cu ansamblul normativ în materie şi cu reglementările din care sunt preluate competen­ţele descentralizate, reglementa­rea unor structuri descentralizate cărora nu le este conferită nicio atribuţie (comisiile judeţene ale monumentelor istorice), cu men­ţinerea în paralel a structurilor care au format obiectul descen­tralizării (comisiile zonale ale monumentelor istorice)”. Acest principiu este doar enunţat de Curtea Constituţională, fără a exista posibilitatea de a-l încadra cumva în prevederile constituţio­nale.

Principiul legalităţii, considerân-du-se că legea nu respectă cadrul legal în materia descentralizării şi a proprietăţii. Acest principiu nu are o consacrare constituţională, iar Curtea nu face referire la vreo normă din Constituţie ce ar fi încălcată, ci la

„cadrul legal”²³.

*

Bilanţul descentralizării, din mo­mentul introducerii acestui concept în Constituţia din 1991 până în pre­zent, este unul extrem de nesatis­făcător. Transferul de competenţe de la nivel central la nivel local, esenţa procesului de descentralizare, a fost limitat şi s-a efectuat îndeosebi prin descrierea competenţelor autorită­ţilor administraţiei locale dată de legile succesive care au guvernat administraţia locală. S-a preferat o abordare graduală, extrem de pre­caută în ceea ce priveşte punerea în aplicare a descentralizării. Carta europeană a autonomiei locale, deşi intrată în legislaţia românească încă din 1997, nu a avut nicio influenţă asupra redactării celor două legi -cadru din 2004 şi din 2006, regulă de la care nici proiectul de lege din 2013 nu face excepţie. Principiul subsidiarităţii a fost lipsit în 2004 de o definiţie şi tratat distinct de „exacta adecvare” cu care de fapt se suprapune, iar în 2006 a fost definit dar definiţia dată s-a îndepărtat de cea unanim admisă la nivel euro­pean. Alte principii, precum cel al proporţionalităţii sau cel potrivit că­ruia autorităţile administraţiei pu­blice locale trebuie să fie consultate în privinţa deciziilor care le afec­tează direct, nu au fost introduse în legislaţia românească. Desigur, s-ar putea argumenta că nu era cazul să fie introduse toate principiile din Cartă, din moment ce aceasta face parte din dreptul intern odată cu ratificarea sa, însă ar fi trebuit să existe măcar o referinţă la Cartă în cele două legi-cadru din 2004 şi 2006. Nici proiectul de lege din 2013 nu face excepţie în privinţa acestei omisiuni.

Până la încercarea de a efectua un transfer de competenţe din 2013, sancţionată cu declararea legii drept neconstituţională,   s-a  preferat  o abordare prin care sunt descrise doar principiile şi etapele descentraliză­rii. Exista şi varianta de a preciza de la bun început care sunt instituţiile ale căror competenţe sunt transfe­rate la un nivel inferior ca urmare a descentralizării dar acest lucru nu s-a întâmplat. S-a evitat această va­riantă, probabil datorită constatării unei slabe capacităţi administrative care face ca descentralizarea să aibă ca rezultat instituţii ce nu îşi pot exercita competenţele ce le-ar fi fost atribuite. Dacă ar fi fost înţeles prin­cipiul subsidiarităţii, s-ar fi descris într-un mod adecvat transferul de competenţe. Din păcate, nu s-a înţeles cum trebuie aplicat acest principiu, iar rezultatul este redacta­rea a două legi succesive care constituie un amalgam între princi­pii generale şi indicaţii tehnice care şi-ar fi găsit locul mai degrabă într-o strategie de politici publice şi mai puţin într-un act normativ.

Până când nu se va înţelege că principiul subsidiarităţii este decisiv în ceea ce priveşte transferul de competenţe de la nivel central la nivel local şi că acest principiu nu poate fi despărţit de cel al proporţio-nalităţii, orice încercare de a începe procesul de descentralizare în România este sortită eşecului.

 

Note

¹   European       Commission      for Democracy     Throughout     Law

 

(Venice Commission), Opinion on the    Draft    Revision    of    the

Constitution of România, CDL –AD (18 martie 2003). M. Of. nr. 542/17 iunie 2004. Pentru o prezentare a acestei Stra­tegii, vezi Radu CARP, „Strategii şi propuneri de reformă a administra­ţiei publice în perspectiva integrării europene”, Revista de drept public,

nr. 2/2006, pp. 102-115.

Dana Apostol Tofan, Drept admi­nistrativ, vol. I, ediţia 2, CH Beck, Bucureşti, p. 254.

Eugen Popa, Autonomia locală în România, All Beck, Bucureşti, 1999, p. 121.

Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 1998, pp. 215-216. Cristian Ionescu, Tratat de drept constituţional   contemporan,    All

Beck, Bucureşti, 2003, p. 97. Dana Apostol Tofan, Ibidem. Ioan    Muraru,    Elena    Simina Tănăsescu    (coord.),    Constituţia României – comentariu pe articole,

CH Beck, Bucureşti, 2008, pp. 1156-1157.

Genoveva Vrabie, Marius Bălan, Organizarea politico-etatică a României, Institutul European, Iaşi,

2004, p. 32.

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia 4, All

Beck, Bucureşti, 2005, p. 453. Genoveva Vrabie, Marius Bălan, op. cit., p. 33.

Dana  Apostol   Tofan,   op.   cit.,

pp. 254-255.

Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 74. Pentru o prezentare a acestei distincţii, vezi Rodica Narcisa Petrescu,     Drept    administrativ,

Hamangiu, 2009, p. 55.

M. Of. nr. 668/26 iulie 2004. Pentru o tratare generală a subsi-diarităţii, vezi Chantai Milion –Delsol, L’Etat subsidiare, Presses Universitaires de France, Paris, 1992. Pentru o tratare mai recentă care deasemenea include o panora­mă a celor mai noi contribuţii în do­meniu, vezi Paul Craig, Subsidiarity: a political and legal analysis, Journal of Common Market Studies, vol. 50, no. S1, pp. 72-87. Pentru o tratare a subsidiarităţii în contextul legislaţiei româneşti şi prin raportare la aplicaţiile sale pe plan european, vezi Radu Carp, Dacian Graţian Gal, Sorin Mureşan, Radu Preda, În căutarea binelui comun, Eikon, Cluj-Napoca, 2008, pp. 59-72. Guy Héraud, Le fédéralisme, Presses d’Europe, Nice, 1995, p. 12. Radu Carp, Strategii şi propuneri de reformă a administraţiei publice în perspectiva integrării europene, op. cit., p. 114.

M. Of. nr. 453/25 mai 2006. Nici doctrina nu excelează în defini­rea principiului subsidiarităţii, ţi­nând cont de toate caracteristicile sale. Astfel, potrivit lui Emil Bălan, acesta presupune ca accentul în lua­rea deciziilor de interes public să coboare cât mai spre nivelul de bază şi să nu mai constituie doar un mo­nopol sau o regulă pentru adminis­traţia de stat (Instituţii administra­tive, CH Beck, Bucureşti, 2008, p. 60). Pentru o descriere a acestor prin­cipii, vezi Virginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Univer­sul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 386.

M. Of. nr. 331/26 noiembrie 1997. http://www.cdep.ro/proiecte/2013/

400/ 90/7/pl497.pdf.

http://www.ccr.ro/noutati/COMU NICAT-DE-PRES-74.

Bibliografie

Apostol Tofan, Dana, Drept admi­nistrativ, vol. I, ediţia 2, CH Beck, Bucureşti.

Avramescu, Cătălin, Constituţia Sta­telor Unite: comentariu, text, note, Editura Humanitas, Bucureşti, 2010.

Bălan, Emil, Instituţii administrative, CH Beck, Bucureşti, 2008.

Bird, Richard M.; Ebel, Robert D.; Wallich, Christine I. (ed.), Decen­tralization of the Socialist State, The World Bank, Washington, DC, 1995.

Campbell, Tim, The Quiet Revolution: Decentralization and the Rise of Political Participation in Latin America’s Cities, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, PA,

2005.

Carp, Radu; Gal, Dacian Graţian; Mureşan, Sorin; Preda, Radu, În căutarea binelui comun, Eikon, Cluj-Napoca, 2008.

Carp, Radu, „Strategii şi propuneri de reformă a administraţiei publice în perspectiva integrării europene”, în Revista de drept public, nr. 2/2006.

Cheema, Shabbir; Rondinelli, Denis A., „From Government Decentralization to Decentralized Governance”, în G. Shabbir Cheema, Dennis A. Rondinelli (ed.), Decentralizing governance: emerging concepts and practices, Brookings Institution Press, Washington, D.C., 2007.

Craig, Paul, „Subsidiarity: a political and legal analysis”, Journal of Common Market Studies, vol. 50,

no. S1.

European Commission for Democracy Throughout Law (Venice Commi­ssion), Opinion on the Draft Revi­sion of the Constitution of Romania, CDL-AD (18 martie 2003).

 

Falleti, G. Tulia, Decentralization and Subnational Politics in Latin America, Cambridge University Press, New York, 2010.

Héraud, Guy, Le fédéralisme, Presses d’Europe, Nice, 1995.

Ionescu, Cristian, Tratat de drept constituţional contemporan, All Beck, Bucureşti, 2003.

Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia 4, All Beck, Bucureşti, 2005.

Manor, James, The Political Economy of Democratic Decentralization, The World Bank, Washington, DC, 1999.

Million Delsol, Chantal, L’Etat subsidiare, Presses Universitaires de France, Paris, 1992.

Muraru, loan; Tănăsescu, Elena Simina, Constituţia României – comentariu pe articole, CH Beck, Bucureşti, 2008.

Oates, Wallace E., „Fiscal decentra­lization is in vogue” in An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, 37 (3), September, 1999, pp. 1120-1149.

Parker, Andrew, Decentralization: The Way Forward for Rural Develop­ment?, Policy Research Working Paper 1475, World Bank, 1995.

Petak, Zdravko, How to measure decentralization: case-study from Central European countries, The Third Pentannual WORKSHOP ON THE WORKSHOP Building Social Capital and Self-Governing Capabilities in Diverse Societies, Bloomington, June 2 -6, 2004.

Petrescu, Rodica Narcisa, Drept administrativ, Hamangiu, 2009.

Popa, Eugen, Autonomia locală în România, All Beck, Bucureşti, 1999.

Sabel, Charles F.; Simon, William H., „Minimalism and Experimentalism