Parteneriatul Estic al Uniunii Europene şi limitele procesului de „europenizare” a Estului

Eastern Partnership of European Union and the limits of the Europeanization of theEast

Gheorghe CIASCAI

Abstract: The aim of this paper is to analyze and to highlight the political, economic and strategic consequences of the Eastern Partnership of European Union for the former soviet states from Eastern Europe after six years at the start of the Eastern Partnership.

Keywords: Eastern Partnership, European Union, Eastern Europe, Russian Federation

Introducere

Odată cu încetarea  Războiului rece şi cu colapsul blocului comunist răsăritean dominat de Uniunea Sovietică, organizaţiile occidentale învingătoare, Alianţa Nord-Atlantică şi Uniunea Europeană (Comunitatea Europeană la momentul colapsului regimurilor comuniste din Europa Centrală şi de Est) şi-au adaptat strategiile pentru a consolida prosperitatea şi securitatea propriilor membrii, precum şi pentru a asigura stabilitatea la scara întregului continent european şi a „umple” vidul de securitate produs de implozia Uniunii Sovietice şi dispariţia alianţelor acesteia.

Strategiile au inclus atît politici de extindere ale NATO şi UE, cît şi alte iniţiative ale celor două organizaţii care erau menite să răspundă provocărilor care au apărut în zona centrală şi estică a Europei, puternic afectată de procesul de tranziţie post-comunistă. În cazul Uniunii Europene, pe lîngă extinderile succesive din anii 2004 şi 2007 care au dus la includerea în Uniune a 10 state din Europa Centrală şi de Est, situate între Marea Baltică, Marea Neagră şi Marea Adriatică, au fost lansate şi derulate diferite politici şi formule de cooperare destinate să genereze stabilitate în spaţiul european răsăritean care a rămas în afara Uniunii, în special în fostele state sovietice situate între aceasta şi Federaţia Rusă. Acestea au inclus anumite demersuri mai mult sau mai puţin timide ale Uniunii în regiune sub egida Politicii Externe şi de Securitate Comună precum şi o adaptare a Politicii de Vecinătate la datele specifice ale Europei de Est si Caucazului de Sud, inclusiv la aşteptările statelor din această zonă.

După  ce în cursul anului 2007, în urma insistenţelor repetate ale noilor state membre ale Uniunii Europene riverane la Marea Neagră, Bulgaria şi Romania, Comisia Europeană a iniţiat o platformă destinată consolidării cooperării în zona pontică, Sinergia Mării Negre, care reunea statele riverane Mării Negre,  în 2009 a fost lansat un proiect mai ambiţios adresat Europei Orientale  – Parteneriatul Estic.

Parteneriatul Estic de la Praga la criza ucraineană  – vremea optimismului

În primăvara anului 2009, în contextul crizei economice şi financiare care lovise majoritatea economiilor lumii, inclusiv cea europeană, la Praga a avut loc summit-ul de lansare a Parteneriatului Estic[1].  Parteneriatul la care au fost invitate să participe şase state ex-sovietice din Europa de Est şi Caucaz – Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Georgia, Republica Moldova şi Ucraina – era o iniţiativă pe care Uniunea a adoptat-o în urma unui intens travaliu diplomatic desfăşurat de două state membre plasate în zona răsăriteană a Uniunii – Suedia şi Polonia. Prin iniţiativa lor, de fapt o adaptare a componentei orientale a Politicii de Vecinătate a Uniunii Europene, cele două state  încercau să răspundă propriilor temeri istorice vis-a-vis de renăscutele tendinţe ofensive ale Federaţiei Ruse[2] şi doreau să ofere un răspuns consistent aspiraţiilor diverse pentru un parcus european, pentru democraţie şi pentru reforme economice din cele şase state ex-sovietice situate în proximitatea Uniunii, ca alternativă la oferta pe care aceste state o primeau din partea Federaţiei Ruse. Ca de obicei în cadrul Uniunii Europene,  demersul polono-suedez, deşi a încercat să întrunească sprijinul deplin al tuturor statelor membre ale Uniunii, a beneficiat de  „mecanismul” clasic al ambiguităţii constructive, fapt ce şi-a pus amprenta asupra evoluţiei ulterioare a Parteneriatului Estic. Lipsa de interes a unora din statele membre, în special a celor din vestul Uniunii, s-a manifestat de la început prin absenţa unor şefi de stat sau de guvern de la summit-ul praghez. Preşedintele Franţei, primul ministru al Marii Britanii sau preşedintele Consiliului de Miniştrii al Italiei sunt cîţiva din marii absenţi. În mod paradoxal, Romania, unul dintre statele membre situate la frontiera răsăriteană a Uniunii şi una din cele mai active voci în chestiunile fostului spaţiu sovietic din Europa Orientală, în special în legătură cu Republica Moldova, nu  a fost reprezentată la summit-ul de la Praga de  preşedintele Romaniei!

Totuşi, dincolo de acest debut oarecum ezitant, pentru a răspunde aşteptărilor diversificate ale statelor beneficiare ale Parteneriatului Estic, susceptibilităţilor unora din statele membre dar şi reticenţelor afişate de Federaţia Rusă faţă de noua formulă europeană de abordare a străinătăţii apropiate ruse, responsabilii europeni au imaginat o arhitectură complexă şi flexibilă, multilaterală şi bilaterală, care să fie deschisă pentru toţi partenerii vizaţi. Această arhitectura cuprinde patru platforme tematice de cooperare multilaterală – democraţie, bună guvernare şi stabilitate; integrarea economică şi convergenţă cu politicile UE; securitate energetică; contacte interumane – care sunt deschise pentru statele membre interesate şi pentru cele şase state partenere[3]. De asemenea, această formulă flexibilă a permis lansarea a şase iniţiative emblematice sub egida Parteneriatului Estic: iniţiativa pentru IMM-uri; iniţiativa pentru energie; iniţiativa pentru prevenirea, pregătirea şi răspunsul la catastrofe naturale sau provocate de factori umani; iniţiativa pentru managementul integrat al frontierei; iniţiativa pentru dezvoltarea urbană durabilă[4].

Astfel, în ciuda rezervelor şi sancţiunilor aplicate de Uniunea Europeană în privinţa regimului extrem de autoritar al preşedintelui Aleksandr Lukaşenko, inclusiv Belarus a fost invitată să participe la Parteneriatul Estic, alături de state partenere precum Georgia şi Republica Moldova, care s-au exprimat încă de la iniţierea parteneriatului, mai mult sau mai puţin explicit, pentru apropierea mai puternică de Uniunea Europeană, inclusiv pentru aderarea la Uniune ca obiectiv pe termen lung.

În plus, avînd în vedere diferenţele de aspiraţii dintre cele şase state beneficiare ale Parteneriatului Estic, pe lîngă formulele multilaterale menţionate mai sus, au fost incluse în parteneriat şi aranjamentele bilaterale dintre aceste state şi Uniunea Europeană pentru a putea permite statelor partenere mai ambiţioase şi mai performante o cooperare mai intensă cu Uniunea Europeană.

În acest fel, combinaţia dintre dintre acţiunile multilaterale şi cele bilaterale au condus în cele din urmă la articularea unui mecanism de „europenizare”[5] a Estului cu geometrie variabilă şi cu meniuri „à la carte” care se baza pe resurse financiare semnificative furnizate de Instrumentul pentru Vecinătate Europeană (fostul Instrument pentru Parteneriat şi Vecinătate Europeană)[6] dar şi pe diferite facilităţi comerciale pe care Uniunea Europeană le poate acorda statelor partenere. Despre efectele acestui mecanism şi ale fondurilor nerambursabile alocate statelor partenere în direcţia europenizării lor, evaluările făcute în prima parte ale anului 2014 erau mai degrabă sceptice, cu excepţia anumitor tendinţe pozitive constatate în Georgia şi Republica Moldova[7].

Acest mecanism, odată declanşat, a antrenat, pe de o parte, aşteptări substanţiale şi negocieri aferente cu UE din partea statelor partenere (şi societăţilor din aceste state) care şi-au fixat obiective ambiţioase în relaţiile lor cu Uniunea Europeană, dar, pe de altă parte, a generat în timp o opoziţie din ce în ce mai pronunţată şi un răspuns  surprinzător din partea Federaţiei Ruse care se considera ameninţată în interesele sale vitale de strategia Uniunii Europene implicată în Parteneriatul Estic.

Al treilea summit al Parteneriatului Estic, desfăşurat în toamna anului 2013 la Vilnius[8], în Lituania, a pus în evidenţă tensiunea extremă acumulată în  partea răsăriteană a Europei şi în unele din statele acestei regiuni. Opţiunea, de fapt non-opţiunea, factorilor de decizie de la Kiev în privinţa semnării Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană ca urmare a presiunilor exercitate de  Federaţia Rusă pentru respingerea acordului şi alăturarea la iniţiativa rusească a Uniunii Eurasiatice[9] a declanşat o spirală  a confruntărilor care s-a încheiat cu o catastrofă politică internă în Ucraina şi cu un cataclism geopolitic la scară europeană. Căderea regimului Ianukovici după reprimarea protestelor şi după confruntările violente din capitala Ucrainei, invazia şi anexarea Peninsulei Crimeea de către Federaţia Rusă şi secesionismul unora din regiunilor ucrainene răsăritene au relevat o strategie rusă de a apăra anumite linii roşii în zona de inteferenţă cu Uniunea Europeană şi de a răspunde proiectului de europenizare a vecinilor săi din străinătatea apropiată vestică şi caucaziană[10].

De la criza din Ucraina la summit-ul de la Riga – începutul refluxului european?

Puşi în faţa unei strategii inovatoare şi eficace a Federaţiei Ruse în materie de derulare a confruntărilor cu vecinii săi şi cu competitorii occidentali, prin aşa numitul război hibrid[11], Uniunea Europeană şi partenerii săi din Europa de Est au reacţionat prin instrumentele  clasice şi previzibile, diplomatice sau economice, oarecum ineficiente pe termen scurt şi mediu în raport cu ineditele operaţii hibride ale Moscovei care combinau acţiunile militare, cu cu demersuri politice, acţiuni economice, operaţii speciale, inclusiv cele de „comunicare strategică”[12].

Astfel, în mod oarecum surprinzător pentru aşteptările ruseşti, criza din Ucraina, anexarea Crimeei şi declanşarea războiului din această ţară, generat de metamorfoza violentă a mişcărilor separatiste proruse din regiunile Doneţk şi Lugansk (Donbas), au catalizat în prima parte a anului 2014 finalizarea şi semnarea Acordurilor de Asociere şi a celor de Liber Schimb cu Ucraina, Georgia şi Republica Moldova. Deschiderea a noi focare separatiste în Ucraina cu potenţial de şantaj asupra guvernului de la Kiev, după modelul transnistrean, osetin şi abhaz, a avut drept consecinţă intensificarea demersurilor de la Bruxelles vizînd sprjinirea partenerilor din vecinătatea orientală şi accelerarea demersurilor proeuropene la Chişinău, Tbilisi şi Kiev.

De asemenea, pe măsura asumării oficiale a revizionismului de către Federaţia Rusă prin anexarea Crimeei şi prin sporirea sprijinului rusesc pentru secesioniştii din Donbas, europenii au adoptat o serie de sancţiuni diplomatice şi economice vizînd persoane oficiale şi entităţi din Federaţia Rusă şi din teritoriile ocupate implicate în acţiunile separatiste din aceste regiuni. Aceste sancţiuni europene, sprijinite de aliaţii transatlantici şi de cei din alte părţi ale globului (Australia, Japonia, Noua Zeelandă), iniţial simbolice, au fost urmate de acţiunile de retorsiune ale Federaţiei Ruse şi au dus la o spirală a confruntării comerciale şi economice în care au fost implicate şi noile semnatare ale Acordurilor de Asociere din  vecinătatea răsăriteană a Uniunii care şi-au văzut blocate exporturile către piaţa rusă. Însă, în ciuda unui meritoriu consens european referitor la sancţionarea mai severă a conduitei agresive ruseşti în Ucraina, în circumstanţele unei opoziţii zgomotoase a mişcărilor populiste şi extremiste din diferite state europene faţă de aceste sancţiuni[13], eficacitatea instrumentului economico-diplomatic european s-a dovedit a fi limitată în faţa strategiei beligene a Federaţiei Ruse.

Implicarea Germaniei şi Franţei în negocierile de la Minsk vizînd încetarea ostilităţilor din Ucraina, deşi salutară, a relevat încă odată slabiciunile diplomaţiei europene şi incapacitatea Uniunii Europene  de a acţiona ca actor coerent şi decisiv în rezolvarea unei crize cu mize substanţiale pentru Uniunea Europeană ca entitate politică de sine stătătoare.

Absenţa Înaltului Reprezentant pentru Afaceri Externe şi Politica de Securitate şi a preşedintelui Consiliului European din „formatul Normandia”[14] sau diviziunile apărute treptat între liderii europeni cu privire la menţinerea regimului de sancţiuni la adresa unei Federaţii Ruse explicit revizioniste nu au putut fi suplinite de primele acţiuni de aplicare a Acordurilor de Asociere şi a celor de Liber Schimb cu Georgia, Republica Moldova şi Ucraina semnate în 2014 sau de împrumutul financiar substanţial acordat de Uniunea Europeană autorităţilor de la Kiev în anii 2014 şi 2015[15].

Din această perspectivă, reticenţa europenilor de a oferi o perspectivă de integrare europeană certă pentru vecinii săi răsăriteni care aspiră la acest statut, poziţiile deconcertante ale unor lideri europeni din mainstream-ul politicii europene, precum preşedintele Comisiei Europene, Jean Claude Junker[16], sau liderul celui mai important partid de opoziţie din Franţa,  fostul preşedinte Nicholas Sarkozy[17], faţă de o Federaţie Rusă care nu precupeţeşte să-şi promoveze prin cele mai neortodoxe metode eurasiatismul şi revizionismul pe seama statelor partenere, dar şi incapacitatea elitelor din aceste state de a asuma şi aplica o agendă europeană şi debusolarea societăţilor din aceste state[18] sunt tot atîtea argumente care indică un impas real în derularea Parteneriatului Estic şi în procesul de europenizare aferent.

Concluzii

Este posibil ca impasul în care a ajuns Uniunea Europeană în strategia sa de europenizare a vecinătăţii sale  orientale  să fi fost conştientizat de liderii de la Bruxelles şi din capitalele statelor membre. Acest fapt este pus în evidenţă, în mod simbolic, de prezenţa la summit-ul Parteneriatului Estic de la Riga a şefilor de stat sau de guvern care au absentat de la summit-ul de lansare de la Praga. Cu trei excepţii, Irlanda, Luxemburg şi Spania, toţi şefii de stat sau de guvern din statele membre ale Uniunii au participat la summit-ul organizat de preşedinţia letonă a Consiliului.

În ciuda acestei mobilizări simbolice încurajatoare, deciziile luate la Riga, demersurile ulterioare şi evoluţiile din vecinătatea orientală nu sunt de natură să risipească incertitudinile referitoare la profunzimea angajamentului Uniunii Europene în Europa de Est şi la capacitatea Uniunii de a europeniza o regiune unde şi-ar dori state bine guvernate, democrate, prospere şi stabile în interesul propriei sale securităţi şi stabilităţi.

Rămîne de văzut dacă liderii europeni au învăţat bine lecţiile tragice ale secolului XX, inclusiv cea referitoare la faptul că nicio concesie nu este suficientă pentru  un actor internaţional   care consideră revizionismul legitim, eficace şi … accesibil.

Bibliografie 

CIASCAI, Gheorghe, „Eastern Partnership of EU – the challanges and the oportiunities in the context of the the Ukraine’s crisis”, CES Working Papers, Iaşi, vol VI, no 2A/2014

Resurse electronice

ANDERSON, Jan Joel, „Hybrid operations: lessons from the past”, Brief Issue, no 33/october 2015, European Union Institute for Security Studies, Paris, accesat online în octombrie 2015 pe adresa: http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Brief_33_Hybrid_operations.pdf

KACA, Elżbieta., SOBJAK, Anita, ZASZTOWT, Konrad, Learning from past experience: Ways to improve EU aid on reforms in the Eastern Partnership, Report, The Polish Institute of International Affairs, Warsaw, 2014, accesat online în octombrie 2015 pe adresa: http://www.pism.pl/files/?id_plik=17080

POPESCU, Nicu, „Eurasian Union: the real, the imaginary and the likely”, Chaillot Paper, no 132, October 2014, European Union Institute for Security Studies, Paris, accesat online în octombrie 2015 pe adresa: http://www.iss.europa.eu/uploads/media/CP_132.pdf

POPESCU, Nicu, „Hibrid tactics: Russia and the West”, Allert Issue, no 46/october 2015, European Union Institute for Security Studies, Paris, accesat online în octombrie 2015 pe adresa: http://www.iss.europa.eu/publications/detail/article/hybrid-tactics-russia-and-the-west/

Joint Declaration of Prague Eastern Partnership Summit, Press Releases, 7 May 2009, accesat online  în octombrie 2015 pe adresa:

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/107589.pdf

Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit, Vilnius, 28-29 November 2013, Press Releases, accesat online în octombrie 2015 la adresa:

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/139765.pdf

Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit (Riga, 21-22 May 2015), Press Releases, accesat online în octombrie 2015 la adresa:

http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2015/05/21-22/

The Eastern Partnership – a policy that delivers, European Commision, Fact sheet, 21 May 2015, accesat online în octombrie 2015 la adresa:

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-5019_en.htm

Wider Europe – neighbourhood: A Framework for Relations with our Eastern and Southern Europe, Communication of European Commission, accesat online în octombrie 2015 la adresa: http://eeas.europa.eu/enp/pdf/pdf/com03_104_en.pdf

Note

[1] Declaration of Prague Eastern Partnership Summit, Press Releases, 7 May 2009, accesat în octombrie 2015 pe adresa de internet http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/107589.pdf

[2] Vezi războiul ruso-georgian din august 2008 din Georgia care a consolidat procesul de separare a Osetiei de Sud şi Abhaziei de Georgia

[3] The Eastern Partnership Multilateral Platforms, accesat online în octombrie 2015 pe adresa  http://eeas.europa.eu/eastern/platforms/index_en.htm

[4] Ibidem.

[5] Gh. Ciascai,., „Eastern Partnership of EU – the challanges and the oportiunities in the context of the the Ukraine’s crisis”, CES Working Papers, vol VI, no 2A/2014, p. 36

[6] Regulation (EU) No 232/2014 of the European Parliament and of the Council of 11 March 2014 establishing a European Neighbourhood Instrument, accesat online în octombrie 2015 la adresa http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2014:077:0027:0043:EN:PDF

[7] E. Kaca, A. Sobjak,  K. Zasztowt, Learning from past experience: Ways to improve EU aid on reforms in the Eastern Partnership, Report, The Polish Institute of International Affairs, Warsaw, 2014, accesat online în octombrie 2015 pe adresa http://www.pism.pl/files/?id_plik=17080

[8] Joint Declaration of Eastern Partnership Summit, Vilnius, 28-29 November 2013, Press Releases, accesat online în octombrie 2015 pe adresa http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/139765.pdf

[9] Vezi excelentul studiu Popescu, N., „Eurasian Union: the real, the imaginary and the likely”, Chaillot Paper, no 132, October 2014, European Union Institute for Security Studies, Paris

[10] Gh. Ciascai, op. cit., p. 37

[11] Anderson, J. J., Hybrid operations: lessons from the past, Brief Issue, no 33/october 2015, European Union Institute for Security Studies, Paris, p. 1, accesat online în octombrie 2015 pe adresa http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Brief_33_Hybrid_operations.pdf

Popescu, N., Hibrid tactics: Russia and the West, Allert Issue, no 46/october 2015, European Union Institute for Security Studies, Paris, accesat online în octombrie 2015 pe adresa http://www.iss.europa.eu/publications/detail/article/hybrid-tactics-russia-and-the-west/

[12] J.J. Anderson, , op. cit., p. 2

[13] Vezi sprijinul şi admiraţia Frontului Naţional din Franţa , UKIP din Marea Britanie sau Zorii Aurii din Grecia pentru strategiile preşedintelui Vladimir Putin sau asentimentul mai subtil  pentru conduita liderului rus din partea unor  partide şi personalităţi politice europene moderate.

[14] Grup care reuneşte Franţa, Germania, Federaţia Rusă şi Ucraina denumit astfel după locul unde s-au întalnit prima oară şefii de stat sau de guvern din cele trei ţări în iunie 2014 şi care are ca scop identificarea unei soluţii negociate la conflictul din sud-estul Ucrainei

[15] The Eastern Partnership – a policy that delivers, European Commision – Fact sheet, 21 May 2015, accesat online în octombrie 2015 pe adresa http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-5019_en.htm

[16] Jean Claude Junker, „EU most improve Russia ties”, BBC News, 9 octombrie 2015, accesat online în octombrie 2015 pe adresa http://www.bbc.com/news/world-europe-34486157

[17] Nicholas Sarkozy, „Le monde a besoin de Russie”, France 24, 29 octombrie 2015, accesat online în octombrie 2015 pe adresa http://www.france24.com/fr/20151029-sarkozy-poutine-rencontre-moscou-syrie-ukraine-diplomatie-critiques-france

[18] Popescu, N., „Cum s-a transformat povestea de succes a Moldovei în relaţia cu UE într-un eşec usturător pentru moldoveni”, interviu la Radio Europa Liberă, 5 octombrie 2015, accesat online în octombrie 2015 pe adresa http://www.europalibera.org/content/article/27284113.html