Cooperarea regională la Marea Neagră

– un potenţial care încă nu este valorificat pe deplin

(Regional cooperation at the Black Sea – a not fully exploited potential)

Radu CARP

Abstract: Until 2007, the European Union did not have a border at the Black Sea. The accession of Bulgaria and Romania generated a reflection process regarding the necessity of boosting regional cooperation, an aspect that has been taken into account by the Black Sea Synergy, a European Commission document. After 2007 the initiatives related to the Black Sea have stagnated, with the exception of Black Sea NGOs Forum and BSEC. 2016 witnessed the emergence of initiatives with a possible impact for the region (common naval Romania – Bulgaria – Turkey initiative) or having an impact that is hard to estimate (the Three Seas Initiative). The potential of Black Sea regional cooperation has to be better exploited by commercial exchanges, environment protection, the development of the energy infrastructure, solving the frozen conflicts and studying the ethnical and religious aspects of the region.

 Keywords: Black Sea, regional cooperation, EU, potential.

Ȋn momentul aderării României şi Bulgariei la Uniunea Europeană, actorii importanţi de la Bruxelles au realizat că va exista o nouă graniţă, aproape complet necunoscută în afara ţărilor riverane: Marea Neagră. Până la momentul 2007, UE nu s-a învecinat cu Marea Neagră. Erau astfel deschise noi oportunităţi, într-o regiune marcată timp de secole de influenţa decisivă a Imperiului Rus/Federaţiei Ruse şi Imperiului Otoman/Turciei. Prin aderarea României şi Bulgariei la Uniunea Europeană, statele din regiunea Mării Negre doritoare de o mai mare apropiere de instituţiile euro-atlantice, precum Georgia sau Ucraina, se vedeau mai aproape de graniţele UE.

La acel moment, UE nu avea instrumentele necesare, în afară de Politica de Vecinătate, concept care a fost pus în circulaţie în 2004 şi căruia i s-au ataşat instrumente financiare modeste. UE nu avea dexteritatea de a gândi strategic propria vecinătate, trecerea de la un proiect pur economic la unul politic fiind mult mai anevoiasă decât se anticipa la începutul anilor 1990. Abia ulterior, odată cu etapa finală a negocierilor de aderare, s-a realizat că influenţa UE se poate extinde dincolo de graniţele fizice ale acestei organizaţii. Lipsa gândirii strategice a marcat prima etapă de raportare a UE la regiunea Mării Negre. Liderii UE nu au abordat direct omologii lor din Turcia sau Federaţia Rusă pentru a găsi cele mai bune metode de a aborda această regiune. S-a crezut că democratizarea statelor non-UE din regiune este doar o chestiune de timp, iar instrumentele financiare adecvate pot ţine loc statutului de stat membru. S-a acordat României şi Bulgariei rolul de furnizori de idei referitoare la felul în care trebuie abordată de la Bruxelles regiunea Mării Negre, dar bilanţul de un deceniu arată mai degrabă descurajator.

Nu a fost anticipat faptul că dorinţa de europenizare a Ucrainei va duce în cele din urmă la alipirea Crimeii la Federaţia Rusă. Nu s-a crezut în momentul lansării iniţiativelor de cooperare la Marea Neagră că Ucraina va fi măcinată de un clivaj profund între elitele pro-europene şi pro-ruse, cea din urmă aflată la putere chiar în momentul decisiv al semnării Acordului de Asociere la UE. Alipirea Crimeii de către Federaţia Rusă a schimbat echilibrul de putere la Marea Neagră. Federaţia Rusă a arătat că instrumentele UE, dacă nu sunt bine definite, pot duce la lipsa unor modalităţi de reacţie care să refacă echilibrul regional.

De ce este importantă pentru UE regiunea Mării Negre ca atare, dincolo de statele care sunt riverane? Este vorba de o regiune în care converg interesele Turciei, Federaţiei Ruse, Ucrainei, statelor din Balcani şi din Caucaz. Regiunea se confruntă cu migraţie ilegală, degradarea mediului, problema coridoarelor energetice, conflicte îngheţate, trafic ilicit de droguri şi arme. Regiunea Mării Negre reprezintă o intersecţie a mai multor religii, în special Ortodoxia şi Islamul, dar şi a mai multor modele de civilizaţie – modelul occidental se află la graniţele sale, dar atracţia pe care o exercită în regiune este mare, chiar şi în contextul reculului democratizării în Turcia sau Federaţia Rusă.

Cooperarea regională la Marea Neagră a fost întotdeauna limitată în epoca modernă, actorii statali şi non-statali de la Marea Neagră fiind preocupaţi de problemele lor naţionale şi mai puţin de cele regionale. Aceste relaţii nu au fost şi nu sunt foarte dezvoltate, Turcia fiind pe poziţii diametral opuse Armeniei din cauza genocidului din 1915, iar Federaţia Rusă este resimţită în continuare ca o ameninţare, în calitate de continuator al supremaţiei sovietice, de către statele care au făcut parte din URSS (Ucraina, Republica Moldova, statele riverane Mării Negre din Caucaz). Ȋn acest climat de neîncredere generalizată, faptul că Organizația de Cooperare Economică la Marea Neagră (OCEMN) a sărbătorit, în 2017, 25 de ani de funcţionare neîntreruptă reprezintă o performanţă remarcabilă. Secretul OCEMN a fost acela că nu şi-a propus să fie altceva decât ar putea să fie. Deficienţele sale de funcţionare, supra-birocratizarea şi relaţiile uneori foarte reci dintre statele membre nu au împiedicat cooperarea pe proiecte limitate. Deocamdată, este singura organizaţie regională care are în vedere statele riverane Mării Negre. Desigur, există numeroase iniţiative bilaterale, dar foarte puţine au rezistat probei timpului. Raţiunea este aceea că problemele Mării Negre sunt transnaţionale şi nu pot fi rezolvate prin mecanisme bilaterale[1], limitate în cea mai mare măsură. Abundenţa de iniţiative regionale a dus la dispersarea resurselor şi chiar la refuzul de a privi regiunea Mării Negre ca un tot unitar.

Comisia Europeană a lansat documentul intitulat Sinergia Mării Negre[2] în aprilie 2007. Potrivit acestui document, erau identificate 13 teme care ar putea face obiectul unor iniţiative regionale, contrar recomandărilor CEPS în favoarea unei agende limitate şi a stabilirii unei ierarhii de priorităţi[3]. Din acest motiv, precum şi din cauza altora, iniţiativa a rămas doar la stadiul de proiect. Sinergia Mării Negre nu a fost niciodată abandonată oficial, însă resursele financiare nu au sprijinit iniţiative bilaterale sau multilaterale ale statelor membre din regiune. S-a creat astfel un cerc vicios: iniţiative nu au prea existat, din cauza lipsei unui cadru financiar, iar acest cadru nu a putut fi dezvoltat, din cauza lipsei unor iniţiative. Cu toate acestea, au existat iniţiative finanţate de la Bruxelles care au avut un scop limitat şi care au reuşit să pună laolaltă actori statali şi non-statali din ţările riverane Mării Negre. De pildă, Forumul ONG-urilor de la Marea Neagră, care acţionează în domeniul promovării democraţiei, societăţii civile şi drepturilor omului, este dat ca exemplu de Comisia Europeană şi SEAE ca fiind un succes al iniţiativei din 2007, într-o evaluare din 2015[4].

Alipirea Crimeii la Federaţia Rusă şi punerea în prim-planul discuţiilor de la Bruxelles a agendei energetice au readus în atenţie necesitatea de a consolida cooperarea regională la Marea Neagră. Ȋn 2016 a existat o iniţiativă de a crea o flotă NATO la Marea Neagră, iniţiativă la care ar fi trebuit să se ralieze România, Bulgaria şi Turcia[5]. Lovitura de stat eşuată din Turcia şi reticenţele Bulgariei au făcut ca acest proiect să nu poată fi pus deocamdată în aplicare. Tot în 2016 a fost demarată şi Iniţiativa celor Trei Mări (ITM), printr-un summit la Dubrovnik, urmat de un al doilea la Varşovia în 2017, România urmând să găzduiască cel de-al treilea summit la Bucureşti în 2018. ITM nu a produs, deocamdată, nicio organizaţie regională, dar are meritul de a fi pus din nou în prim plan regiunea Mării Negre. De observat că cele două iniţiative regionale demarate în 2016 au fost încurajate mai degrabă de SUA, iar Uniunea Europeană a avut mai curând o atitudine pasivă, ba chiar de respingere tacită a ITM, care ar oferi SUA mai multă putere în Europa, adâncind astfel indirect clivajul între Franţa şi Germania, pe de o parte, şi statele membre ale Grupului de la Vişegrad, de cealaltă parte (Polonia vede în ITM o oportunitate de a intensifica dialogul cu ţări precum România sau Croaţia).

Regiunea Mării Negre este dominată în continuare de Turcia şi Federaţia Rusă. O coordonare a celor două ţări în dosarul sirian face ca şi premisele unei colaborări în chestiuni care privesc Marea Neagră să fie mai bune în acest moment. O coalizare a  celor două ţări poate avea efecte benefice, dar şi mai puţin benefice în regiunea Mării Negre. Efectul mai puţin benefic ar fi crearea de coaliţii împotriva tandemului ruso-turc şi crearea unor dezechilibre prin apariţia a două blocuri cu o capacitate de impunere a propriilor agende vizibil inegală.

Viitorul regiunii Mării Negre constă în realizarea unui cadru mai bun de cooperare în cadrul OCEMN, dar şi printr-o mai mare implicare a UE. Marea Neagră este importantă pentru resursele pe care le posedă. Niciun stat riveran Mării Negre nu poate pune în valoare aceste resurse decât prin reunirea eforturilor, dar şi cu implicarea unor actori statali şi non-statali terţi, care pot avea un interes specific în această regiune. Cooperarea regională nu şi-a atins apogeul în perioada 2006 – 2007, atunci când extinderea UE părea a avea implicaţii majore şi pentru această regiune. Există un potenţial al acestui tip de cooperare care este în prezent subestimat. Accentul pus pe tot ceea ce exclude abordarea strategică de tip hard (dar care o potenţează pe termen lung), cum ar fi schimburile comerciale, protecţia mediului, dezvoltarea infrastructurii energetice, rezolvarea conflictelor îngheţate prin implicarea mai mare a actorilor din regiune, studierea particularităţilor etnice şi confesionale din regiune, nu poate decât să aducă o cooperare mai bună la nivelul întregii regiuni şi pe plan politic. Regiunea Mării Negre poate deveni un pol de dezvoltare prin implicarea tuturor statelor riverane – excluderea unuia dintre acestea nu face decât să slăbească regiunea în ansamblul ei. Potenţialul foarte ridicat de cooperare trebuie valorificat pe deplin, iar divergenţele dintre statele riverane ar trebui soluţionate pe cale paşnică cu ajutorul instrumentelor existente, cu scopul de a transforma acest potenţial într-o valoare adăugată a regiunii Mării Negre, nu numai pentru Uniunea Europeană, ci şi la nivel internaţional.

Bibliografie

CARP, Radu, Mai are politica vreun sens? Instrumentele democraţiei şi povara populismului, Humanitas, Bucureşti, 2018.

EMERSON, Michael, The EU’s new Black Sea policy – what kind of regionalism is this?, CEPS Working Document No. 297/July 2008.

TASSINARI, Fabrizio, A synergy for Black Sea regional cooperation: guidelines for an EU initiative, CEPS Policy Brief, No. 105/June 2006.

*** Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Black Sea Synergy – a new regional cooperation initiative, Brussels, 11.04.2007, COM (2007) 160 final.

*** European Commission, High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy, joint staff working document, Black Sea synergy: review of a regional cooperation initiative, Brussels, 20.1.2015, SWD (2015) 6 final.

Note

[1] Fabrizio Tassinari, A synergy for Black Sea regional cooperation: guidelines for an EU initiative, CEPS Policy Brief, No. 105/June 2006.

[2] Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Black Sea Synergy – a new regional cooperation initiative, Brussels, 11.04.2007, COM (2007) 160 final.

[3] Michael Emerson, The EU’s new Black Sea policy – what kind of regionalism is this?, CEPS Working Document No. 297/July 2008.

[4] European Commission, High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy, joint staff working document, Black Sea synergy: review of a regional cooperation initiative, Brussels, 20.1.2015, SWD (2015) 6 final.

[5] Despre această iniţiativă, vezi Radu Carp, Ascensiunea şi căderea unui concept deocamdată abstract: gruparea comună navală la Marea Neagră, în Mai are politica vreun sens? Instrumentele democraţiei şi povara  populismului, Humanitas, Bucureşti, 2018, pp. 120 – 125.