Pentru revizuirea Constituţiei economice 

(For Revision of Economic Constitution)

Cristian-Ion POPA

Abstract: The current Presidential Administration proposes the revision of existing Constitution, even the „economic constitution”, as argued some influential academic circles, especially juridical, around the President. This article attempts to contribute, however modestly, to this great debate from another perspective, that of  „constitutional political economy”, a school of thought that has developed in recent decades in western political theory.

Keywords: presidential administration, Constitution, revision, constitutional political economy.

Introducere

Departamentul „Reformă Instituţională şi Constituţională” din cadrul actualei  Administraţii prezidenţiale are ca obiectiv principal declarat revizuirea Constituţiei existente şi, în acest context, îşi manifestă interesul pentru perspectiva partidelor politice şi a societăţii civile, dar şi pentru înţelegerile dobândite sau în curs de cristalizare ale mediului academic autohton asupra acestui proces de mare însemnătate pentru societatea românească [1]. De fapt, cercurile academice influente, mai ales juridice, din jurul preşedintelui actual argumentează de mai mult timp necesitatea revizuirii chiar a „constituţiei economice” a României, dorind în mod meritoriu să umple pur şi simpu un gol în reflecţia românească relevantă în această materie. „Până acum”, declara în mod categoric prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu, actuala coordonatoare a Departamentului prezidenţial, „aceste abordări au ignorat constituţia economică, adică acele reguli instituite de stat pentru a consacra o anumită doctrină economică şi pentru a încadra comportamentele umane din sfera relaţiilor economice prin norme juridice coerente cu opţiunea fundamentală astfel realizată” (s.m) [2].

Acest articol îşi propune să contribuie, oricât de modest, la această dezbatere dintr-o altă perspectivă, aceea a „economiei politice constituţionale”, o şcoală de gândire care s-a dezvoltat în ultimele decenii în teoria politică occidentală.

„Piatra de hotar” a acestei şcoli de gândire este, desigur, lucrarea lui James M. Buchanan şi Gordon Tullock The Calculus of Consent, care a iniţiat teoria „alegerii publice” (Public Choice) şi, în prelungirea ei, „economia politică constituţională” (Constitutional Political Economy) [3]. Lucrarea tratează organizarea politică a societăţilor contemporane utilizând cadrele conceptuale şi metodologice proprii disciplinei care are ca obiect de studiu organizarea lor economică.

Declinând ab initio încercarea de a elabora o Constituţie a unui Stat perfect, „ideal”, Buchanan şi Tullock şi-au propus, în schimb, să examineze şi să dezvolte în mod cuprinzător şi până la ultimele sale consecinţe logice calculul pe care, teoretic, l-ar face indivizii raţionali aflaţi în situaţia de a adopta-revizui Constituţia ţării lor, înţelegând prin această noţiune nici mai mult, dar nici mai puţin decât „un set de reguli asupra cărora se convine în avans şi în cadrul cărora urmează să aibă loc acţiuni” [4].

Analiza întreprinsă în Calculus este deosebit de relevantă mai ales pentru reformele constituţionale cuprinzătoare concepute de novo în societăţile postcomuniste cu peste două decenii în urmă. Privatizarea, respectiv, colectivizarea (etatizarea) unor întregi sfere ale activităţii economice şi sociale trebuie să ţină seama de importanţa covârşitoare a criteriului economic elementar al costurilor-beneficiilor inerente celor două tipuri generice de organizare a activităţii umane.

În termeni generali, economia constituţională (sau „economia regulilor”) examinează proprietăţile regulilor şi instituţiilor în cadrul cărora indivizii-cetăţeni, membri ai unui stat democratic, sunt constrânşi să interacţioneze, precum şi procesele prin care aceste reguli şi instituţii apar sau sunt create (alese) în mod deliberat [5]. Din această perspectivă, economia de piaţă şi statul sunt cele două tipuri principale de „arene sociale” în care cetăţenii intră aşteptându-se să obţină beneficii reciproce prin schimbul de produse şi servicii şi, respectiv, prin cooperare voluntară sau participare democratică. Proprietăţile acestor arene sunt definite de „constituţiile” lor, adică de „regulile jocului” care impun constrângerile în interiorul cărora oamenii pot să-şi satisfacă în mod îndreptăţit nevoile, interesele şi aspiraţiile. Astfel, orice efort de „îmbunătăţire” a economiei de piaţă trebuie să vizeze adoptarea şi menţinerea unei „constituţii economice” (un ansamblu de reguli) care să garanteze „suveranitatea” consumatorilor individuali; după cum orice efort de „consolidare” a statului de drept rezidă în proiectarea şi adoptarea unei „constituţii politice” bazate pe „suveranitatea” cetăţenilor individuali. Standardul ultim de evaluare a performanţelor unei ordini constituţionale democratice este bunăstarea generală (nu doar materială) a cetăţenilor săi individuali [6].

Angajamente constituţionale diferite

De peste două decenii, suntem autorii, martorii, poate şi victimele unei tranziţii accelerate şi tumultoase, adesea ezitante şi haotice, de la un tip de stat la altul, bazate pe două ordini constituţionale diferite. Dacă fostul stat comunist a fost un Stat Total (sau Totalitar), care a clamat constituţional şi a exercitat o jumătate de secol întreaga responsabilitate pentru producţia şi repartiţia bunurilor şi serviciilor, individuale şi colective, din societate, statul actual, care a restituit treptat şi garantează prin Constituţia sa proprietatea privată şi întreprinderea liberă, este propriu-zis un Stat Fiscal, care îşi obţine în mod preponderent veniturile (numite publice) prin extragerea de taxe şi impozite de la noii săi cetăţeni-antreprenori-contribuabili în scopul principal de a produce şi (re-)distribui bunuri şi servicii publice pe care economia privată nu le poate oferi.

Din păcate, aceste noi atribuţii ale statului, care decurg în mod logic din arhitectura sa constituţională, sunt mai puţin înţelese şi acceptate de o parte semnificativă a opiniei publice, a mass-media populare şi chiar a clasei politice, care exprimă încă, adesea destul de vehement, „cereri maximaliste” (maximalist demands) faţă de statul actual, ca şi cum ar fi vechiul stat total, omnipotent şi atotresponsabil pentru asigurarea directă a bunăstării private a fiecăruia şi a tuturor cetăţenilor săi. Aceste „aşteptări”, mereu înşelate, nesatisfăcute, sunt, după părerea mea, sursa principală a conflictului politic şi constituţional din interiorul societăţii româneşti actuale.

În definitiv, vechea ordine constituţională comunistă era prescrisă fără echivoc în Constituţia sa scrisă: Economia era „bazată pe proprietatea socialistă asupra mijloacelor de producţie”, definită oarecum echivoc drept „proprietate de stat –  asupra bunurilor aparţinând întregului popor” (s.m) [7]. Dar angajamentul constituţional maximal al statului total era clar definit, deloc ambiguu sau echivoc: „…întreaga activitate de stat are drept scop … creşterea continuă a bunăstării materiale şi culturale a poporului…” [8].

În schimb, potrivit Constituţiei din 1991, revizuită în 2003: „Economia României este economie de piaţă, bazată pe libera iniţiativă şi concurenţă” [9]. În condiţiile acestei noi „constituţii economice”, totuşi: „Statul este obligat să ia măsuri de dezvoltare economică şi de protecţie socială, de natură să asigure cetăţenilor un nivel de trai decent” [10].

După părerea mea, acest ultim angajament al statului actual este imprecis şi chiar contradictoriu: imprecis pentru că într-o societate bazată pe economia de piaţă „dezvoltarea economică” (mai precis: creşterea economică) este realizată în principal de întreprinderile productive private; şi contradictoriu pentru că investiţiile în „măsuri de dezvoltare economică” (care pot însemna orice) şi consum („protecţia socială”) sunt mutual exclusive. Angajamentul este, încă o dată, imprecis, conservând o reminiscenţă comunistă, deoarece „protecţia socială” (asigurările de pensii, de sănătate, de şomaj etc.) este, potrivit legilor organice subsecvente Constituţiei, bazată în primul rând pe principiul contributivităţii individuale şi, în al doilea rând, al solidarităţii interindividuale şi intergeneraţionale a cetăţenilor înşişi.

Prin urmare, potrivit propriilor sale legi fundamentale, nu statul ca atare oferă în mod direct „protecţie socială”, ci colectează, mai bine sau mai rău, aceste contribuţii şi, desigur, administrează (re-)distribuirea lor, în acord (uneori) cu idealul înalt al solidarităţii umane. Prea adesea însă, politicienii şi birocraţii noştri, aleşi şi numiţi, centrali şi locali, se comportă, şi sunt priviţi de unii concetăţeni, ca şi cum s-ar afla în posesia cornului abundenţei perpetue, din care lasă să cadă, de regulă în preajma alegerilor periodice, beneficii individuale directe în aparenţă nelimitate, mărind astfel deficitele diferitelor bugete publice, a căror povară este aruncată în mod injust în viitor.

Prin definiţie, însă, posibilităţile statului fiscal actual de a furniza bunăstarea privată a cetăţenilor sunt (trebuie să fie) limitate: pe de o parte, prin constrângerile constituţionale ale atribuţiilor sale; dar, în mod definitiv, prin caracterul limitat al mijloacelor materiale şi financiare în raport cu acelea ale economiei private. Altminteri, aşa cum avertiza economistul Joseph A. Schumpeter cu mult timp în urmă: „Dacă voinţa poporului cere cheltuieli publice mereu mai mari, dacă tot mai multe mijloace sunt utilizate pentru obiective pe care indivizii privaţi nu le produc, dacă tot mai multă putere stă în spatele acestei voinţe…”, atunci „fără îndoială, statul fiscal se poate prăbuşi” (s.a.) [11].

Din păcate, previziunile schumpeteriene tind să se confirme, multe dintre statele actuale înfruntând de decenii, şi mai pronunţat în ultimii ani, datorii publice şi, respectiv, crize fiscale severe, care ameninţă să submineze ordinea constituţională democratică. Analiza care urmează se va desfăşura ţinând cont de acest avertisment deosebit de sever al marelui economist austriac.

Justiţie în taxare?

Potrivit Constituţiei româneşti în vigoare, „Cetăţenii au obligaţia să contribuie, prin impozite şi prin taxe, la cheltuielile publice”, dar Legea fundamentală nu prescrie în niciun fel modul în care se vor efectua aceste cheltuieli, limitându-se să proclame: „Sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale” [12]. Iar îndeplinirea acestei cerinţe a „aşezării juste” a poverii cheltuielilor publice pare să fie sarcina exclusivă a legiferării guvernamentale, deoarece: „Nu pot face obiectul initiaţivei legislative a cetăţenilor problemele fiscale…” [13].

Cum Constituţia nu este deloc explicită în ceea ce priveşte această problemă cardinală a „justiţiei taxării” (justice of taxation), atribuind guvernului o putere de care ar putea abuza, ne-am adresat Codului Fiscal în vigoare, în speranţa că această lege organică ar putea prescrie într-un mod mai precis activitatea guvernamentală, precum şi limitele ei, în acest domeniu. Într-adevăr, Codul Fiscal stabileşte patru „principii ale fiscalităţii”: a) „neutralitatea” impunerilor în raport cu diversitatea contribuabililor privaţi şi publici, autohtoni şi străini; b) „certitudinea impunerii”, realizată prin claritatea normelor şi precizia termenelor şi a modalităţilor de plată; c) „echitatea fiscală” prin impunerea diferită a veniturilor în funcţie de mărimea lor; d) „eficienţa impunerii”, prin asigurarea pe termen lung stabilităţii normelor fiscale [14].

Dacă primele două principii sunt neproblematice – în măsura în care neutralitatea şi certitudinea sunt trăsăturile caracteristice ale naturii generale şi nediscriminatorii ale oricărei legi moderne –, ultimele două ne atrag atenţia în mod deosebit. Căci echitatea fiscală ar fi realizată prin taxarea diferenţiată a veniturilor funcţie de mărimea lor; altfel spus, potrivit vechiului principiu al „sacrificiului” sau al „capacităţii-de-plată”. Iar eficienţa – marea problemă a oricărui stat fiscal – ar fi asigurată prin „stabilitatea” reglementărilor fiscale, indiferent de ceea ce prescriu acestea în conţinut.

În cele din urmă, Constituţia noastră nu este deloc explicită în ceea ce priveşte atribuţiile economice ale guvernului însuşi, mărginindu-se să proclame: „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice” [15].

Această dispoziţie constituţională este prea vagă, după părerea mea, în măsura în care pare să permită aplicarea oricărei politici dacă este aprobată de orice majoritate parlamentară. În plus, sarcina principală de a furniza bunuri şi servicii publice este atribuită în mod explicit abia Consiliilor Judeţene şi Locale, într-un mod limitat, desigur, la propriile lor jurisdicţii: „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean” [16]; „Consiliile locale şi primarii … rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe” (s.m) [17].

Pentru a le face inteligibile, toate aceste dispoziţii constituţionale trebuie situate în contextul dezbaterii academice relevante. Şi există în economia politică a literaturii occidentale o îndelungată dezbatere despre atribuţiile adecvate ale statului în societăţile bazate pe economia de piaţă [18]. Începând cel puţin cu Adam Smith, economiştii politici au formulat criterii normative generale după care veniturile (fiscale) şi deopotrivă cheltuielile (publice) ar trebui evaluate. Smith este unul dintre primii economişti care au atribuit în mod direct şi exclusiv statului sarcina de a furniza anumite bunuri şi servicii publice pe care economia privată nu le poate produce. Întemeietorul economiei politice moderne sesiza existenţa acestor bunuri care, „deşi pot fi în cel mai înalt grad avantajoase pentru o societate de mari dimensiuni, ele sunt totuşi de o astfel de natură încât profiturile nu ar putea niciodată să răsplătească cheltuielile unui individ sau ale unui număr mic de indivizi, astfel încât nu se poate aştepta ca vreun individ sau un număr mic de indivizi să le realizeze” [19]. Susţinător fervent al economiei private, el argumenta că bunurile şi serviciile publice trebuie furnizate de stat.

Potrivit argumentării economiei politice mainstream actuale, această idee a „eşecului pieţei” (market failure) de a produce anumite bunuri şi servicii publice a devenit justificarea standard a taxării, care oferă mijloacele financiare necesare intervenţiei statului în sferele economică şi socială ale societăţilor contemporane.

Totuşi, teoria propriu-zisă a bunurilor publice este mai recentă. Paul A. Samuelson, laureat al premiului Nobel pentru economie (1970), i-a pus bazele în anul 1954 în studiul său celebru „The Pure Theory of Public Expenditure”. Preocupat de problema „cheltuielilor publice optime”, el a sintetizat ideile unor autori clasici din domeniul finanţelor publice din Austria, Italia şi Suedia, distingând două categorii principale de bunuri: „bunuri obişnuite de consum privat …, care pot fi împărţite între diferiţi indivizi … şi bunuri de consum colectiv …, de care toţi se bucură în comun, în sensul în care consumul fiecărui individ al unui astfel de bun nu duce la nicio scădere din consumul oricărui alt individ al acelui bun” (s.m) [20].

Astfel, bunurile private au două însuşiri principale: excluziunea (excludability) – consumatorii sunt excluşi de la consumul acestui bun dacă nu doresc să plătească pentru el (exemplu elementar: pâinea este un bun privat – proprietarul poate exclude pe ceilalţi de la consumul ei); şi rivalitatea (rivalry) – consumul acestui bun de către o persoană reduce cantitatea disponibilă pentru celelalte (odată ce a fost consumată, pâinea nu mai este disponibilă pentru altcineva).

Caracteristicile generale ale bunurilor publice sunt tocmai opusul acelora al bunurilor private. Acestea sunt nerivale şi neexclusive în consum, în sensul în care consumul lor de către unii membri ai societăţii nu reduce cantitatea disponibilă pentru ceilalţi (non-rivalness); după cum nu este posibilă excluderea unor membri ai societăţii de la consumul acestor bunuri (non-excludability), astfel încât există numeroşi „consumatori clandestini” (free riders), care beneficiază de utilizarea lor fără a plăti pentru ele. Iar bunurile care posedă ambele caracteristici – nerivalitatea şi neexclusivitatea – sunt numite bunuri publice pure.   În mod evident, în realitate nu există bunuri publice pure, care să fie absolut nerivale şi neexclusive în consum. Acestea sunt constructe ale teoriei economice, necesare însă pentru a face inteligibilă realitatea empirică în toată diversitatea ei.

Gama bunurilor şi serviciilor considerate astăzi publice este extrem de largă, de la iluminatul şi curăţenia străzilor, învăţământul public şi cercetarea ştiinţifică ori asigurările sociale şi medicale, până la variatele infrastructuri ale societăţii actuale, asigurarea legalităţii, a ordinii publice şi a apărării naţionale.

Sacrificii sau beneficii?

Aceste bunuri şi servicii publice, care aproape lipsesc conceptual din Constituţia noastră, trebuie finanţate din taxe şi impozite colectate de stat, stabilite astfel încât cetăţenii să contribuie „proporţional cu capacităţile lor; adică proporţional cu veniturile de care se bucură sub protecţia statului. Cheltuielile guvernului faţă de membrii individuali ai unei mari naţiuni sunt precum cheltuielile de regie ale deţinătorilor unei mari proprietăţi, care sunt obligaţi să contribuie proporţional cu interesele lor în acea proprietate” [21].

În acest fel, Smith a prefigurat în mod sintetic cele două mari teorii moderne ale taxării: taxarea potrivit „capacităţii-de-plată” şi taxarea pe baza principiului „beneficiului”, integrând astfel în analiza sa ambele părţi ale oricărui buget de stat: veniturile publice şi cheltuielile publice.

Vechiul principiu al capacităţii-de-plată nu a putut şi nu poate oferi însă un răspuns satisfăcător la problema normativă fundamentală a determinării politicii bugetare guvernamentale, a structurii şi a magnitudinii sale etc., din cauză că se concentrează numai asupra veniturilor statului, ignorând cheltuielile sale [22].

Un pas hotărâtor către o analiză normativă integrată a bugetului de venituri-şi-cheltuieli ale statului a fost făcut de marele economist suedez Knut Wicksell, care, în studiul său celebru „A New Principle of Just Taxation” [23], a oferit contururile teoretice generale ale problemei cardinale a distribuţiei juste şi eficiente a resurselor în societăţile moderne.

Ce înseamnă, totuşi, distribuţia justă? Aşa cum observa încă Aristotel, justiţie poate exista numai între egali. La rândul său, Wicksell nota: „Justiţia de sus în jos miroase întotdeauna a condescendenţă sau dispreţ. Justiţia de jos în sus a fost de prea multe ori sinonimă cu răzbunarea” [24].

De aceea, după Wicksell, orice taxare justă trebuie să se bazeze pe principiul „beneficiului”, în contrast cu vechiul principiu al „sacrificului” sau al „capacităţii-de-plată”. Cel din urmă, deşi este încă larg aplicat în toate societăţile moderne, inclusiv în România, ignoră în mod surprinzător organizarea politică efectivă a acestor societăţi, asumând în mod implicit şi poate inconştient o ordine instituţional-constituţională autocratică, chiar dictatorială, în spiritul unei filosofii infantile, total depăşite, de tip absolutist. Şi cea mai bună dovadă este faptul că acordăm încă atât de puţină atenţie problemei fundamentale a aprobării taxelor şi, respectiv, a cheltuielilor publice.

Teoria capacităţii-de-plată, observa Wicksell, procedează ca şi cum societatea ar fi condusă de un mare şi unic Conducător, deopotrivă „luminat şi binevoitor”, care, aflându-se în posesia (aproape a) tuturor veniturilor din societate şi bine sfătuit de consilierii săi, ar satisface toate nevoile private şi publice, în ordinea urgenţei lor, astfel încât supuşii săi să primească cea mai mare utilitate posibilă. Această concepţie nu este însă deloc „acme-ul” înţelepciunii politice. Dimpotrivă, acest mod de a gândi ne împiedică să formulăm în mod adecvat problema determinării magnitudinii taxelor, respectiv, nivelul potrivit al cheltuielilor publice în raport cu resursele economiei private.

În regimurile democratice moderne, nici Guvernul, nici Parlamentul nu sunt însă ceea ce teoria dictatorială „infantilă” pretindea că ar fi: „organe pure ale comunităţii cu niciun alt gând decât acela de a promova bunăstarea comună” [25].

În principiu, admitea Wicksell, un autocrat binevoitor care s-ar bucura de o domnie îndelungată, fără nicio teamă de penalizarea alegerilor periodice, şi înconjurat de consilieri competenţi, ar putea încerca să facă din bunăstarea generală, definită de el şi de consilierii săi, desigur, „Steaua Polară a politicii sale”. În condiţiile moderne, însă, în care preocuparea principală a guvernanţilor este aceea de a fi aleşi şi realeşi, nu există în principiu această posibilitate. Propriu-zis, aşa cu afirma Wicksell în mod programatic, ei sunt „la fel de interesaţi de bunăstarea generală precum sunt alegătorii lor, nici mai mult, nici mai puţin” [26]. De fapt, ei sunt în cel mai bun caz reprezentanţii majorităţii cetăţenilor, ceea ce înseamnă că politicile adoptate pot fi contrare intereselor minorităţii; după cum ei pot exploata unele circumstanţe politice volatile pentru a creşte cheltuielile publice mult peste mărimea adecvată intereselor tuturor cetăţenilor.

Reforma constituţională modernă a fost gândită cu un „obiectiv ultim”: „egalitatea în faţa legii, cea mai mare libertate posibilă, şi bunăstarea economică şi cooperarea paşnică a tuturor oamenilor” [27]. Nu însă pentru a înlocui vechile oligarhii obscurantiste cu tiraniile aproape la fel de opresive ale unor majorităţi parlamentare trecătoare.

Orice politică a guvernului, care întotdeauna cheltuieşte resurse extrase de la unii sau de la toţi cetăţenii-contribuabilii săi, trebuie să îndeplinească o activitate considerată utilă prin consensul cel mai larg al societăţii. Dacă segmente mai mari sau mai mici ale cetăţenilor sunt indiferente sau chiar ostile unei politici a guvernului, inclusiv din cauza costurilor aferente, este greu de spus că ea satisface o „nevoie colectivă”. „Ar fi o nedreptate strigătoare la cer”, spunea iarăşi Wicksell, „dacă cineva ar trebui să fie forţat să contribuie la costurile unei activităţi care nu îi satisface interesele sau poate fi chiar diametral opusă acestora” [28].

Prin urmare, consensul cel mai larg şi mai voluntar posibil, la limită, acordul unanim al membrilor societăţii şi/sau al reprezentanţilor lor politici, este în principiu  singura garanţie a justeţei politicilor adoptate de guvern şi, în mod corespunzător, a justeţei distribuţiei taxării.

Desigur, din considerente de caritate sau de solidaritate socială, anumite categorii sociale suportă de bună voie anumite cheltuieli de la care nu aşteaptă niciun beneficiu sau avantaj direct. A da şi a primi este fundamentul oricărei socialităţi autentice, şi sunt puţin oameni complet indiferenţi sau chiar ostili bunăstării minime a concetăţenilor lor.

Mai mult, dacă distribuţia taxelor s-ar baza întotdeauna pe principiul consensului, multe activităţi care astăzi sunt mai mult sau mai puţin întreprinse de indivizi şi firme private, ar putea fi încredinţate instituţiilor statului. Opoziţia nu ar avea sens în măsura în care fiecare cetăţean ar fi încredinţat că nu este împovărat cu o parte mai mare a costurilor lor decât el personal sau grupul său de interese acceptă prin reprezentanţii săi legitimi în Parlament. O garanţie suplimentară ar putea fi aceea de a atribui dreptul de veto reprezentanţilor minorităţii.

Totodată, principiul normativ al consensului reclamă ca nicio cheltuială publică să nu fie votată fără determinarea simultană a venitului public aferent. De aceea, „cu excepţia unui număr mic de cheltuieli publice (care ar trebui listate precis în Constituţie – Wicksell avea în vedere în primul rând cheltuielile de apărare, n.n), principiul unanimităţii aproximative al aprobării taxelor se poate aplica în mod general – şi trebuie aplicat astfel dacă este ca justiţia taxării să se găsească şi altundeva decât pe hârtie, în cărţile de teorie a finanţelor” [29].

Rezultatul principal al adoptării acestui principiu ar fi acela că veniturile fiscale şi, respectiv, cheltuielile guvernamentale ar înceta să mai pară o povară inutilă, chiar excesivă ori injustă, ci mijloace legitime de a oferi societăţii bunuri şi servicii publice autentice, pe care economia privată nu le poate furniza. „În mod sigur”, ne încredinţează Wicksell, „acest lucru ar face mai mult decât orice altceva pentru a trezi şi menţine spiritul bunei cetăţenii” [30].

Concluzii

Observând performanţele destul de modeste ale politicienilor actuali de a asigura bunăstarea generală, prezervând în acelaşi timp drepturile şi libertăţile fundamentale garantate de noua ordine constituţională, mulţi concetăţeni, incitaţi şi de anumiţi politicieni şi mass-media populiste, acuză aproape exclusiv, dar generalizat caracterele lor „corupte”, incapabile să respecte standardele morale ideale socialmente împărtăşite.

Economia politică, mai ales varianta sa constituţională, priveşte această problemă dintr-un unghi destul de diferit. Ea porneşte de la viziunea generală potrivit căreia rigorile morale sunt întotdeauna un complement al rigorilor sau constrângerilor instituţionale, şi într-o societate în care primele sunt eficiente, cele din urmă sunt mai puţin necesare şi vice versa [31].

Încredinţând „reforma morală” unor instituţii mai adecvate (familii, şcoli, biserici etc.), teoria politică trebuie să-şi concentreze analiza asupra „structurii instituţional-constituţionale în care se face politica” [32]. Din această perspectivă, logica inerentă a nou-descoperitei democraţii electorale, mai curând decât posibilele lor defecte morale, determină politicienii să acţioneze adeseori împotriva bunăstării generale sau a „interesului public”, dacă vor să câştige competiţia pentru voturi şi putere politică.

Urmându-l pe marele său precursor Knut Wicksell, laureatul premiului Nobel pentru economie James M. Buchanan afirma şi el că teoreticienii politicii ar trebui să înceteze să facă propuneri de reforme constituţionale ca şi cum societatea ar (mai) fi condusă de un „despot benevolent” şi să ţină seama, în schimb, de „constituţia politicii economice”, adică de normele şi instituţiile în cadrul cărora acţionează oamenii politici în societatea actuală. După cum notează el, „…structura politicii în care ei acţionează le solicită să procedeze contrar intereselor publice dacă vor să supravieţuiască. Avem rezultatele pe care le vedem pentru că structurile de stimulente ale politicii asigură supravieţuirea acelor politicieni care se îndepărtează de normele interesului public. Politicienii sunt forţaţi să urmărească obiective de interes privat pentru aceeaşi raţiune pentru care antreprenorii din sectorul privat sunt forţaţi să urmărească profituri maxime” (s.m.) [33].

Din perspectiva economiei constituţionale actuale, una dintre formele cele mai pernicioase de subminare a bunăstării generale este „căutarea rentei” (rent-seeking), expresie generică prin care sunt descrise acţiunile întreprinse de indivizi şi grupuri de a influenţa politicile publice în scopul de a obţine beneficii în detrimentul celorlalţi membri ai societăţii. Aceste grupuri capturează instrumentele puterii politice pentru a se îmbogăţi în moduri care sunt inaccesibile cetăţenilor obişnuiţi. Iar magnitudinea activităţilor lor este dată de uşurinţa cu care procesul politic democratic poate fi utilizat pentru satisfacerea unor interese personale şi de grup în detrimentul societăţii în întregimea sa. „Cu alte cuvinte, politica distributivă este viabilă şi tinde să devină dominantă în măsura în care tratamentul diferenţiat este, constituţional, permisibil” (s.m.) [34].

Strategia dominantă a oricărui grup de interese este aceea de a face lobby pentru adoptarea unor politici care oferă beneficii nete membrilor săi dispersând costurile asupra celorlalţi. Prin negocierea voturilor (logrolling), coaliţiile grupurilor de interese pot obţine aprobarea finanţării publice a proiectelor lor. De regulă, costurile totale ale acestor proiecte exced beneficiile lor totale, dar finanţarea lor de la bugetul central, din taxele şi impozitele generale, face astfel încât majoritatea cetăţenilor să ignore proporţiile şi consecinţele acestui fenomen. Iar această distribuţie asimetrică a fondurilor publice incită mereu noi grupuri de interese să investească resurse şi energie pentru a influenţa puterea politică, astfel încât pierderile sociale totale sunt de regulă mult mai mari decât câştigurile lor nete.

Guvernanţii îşi sporesc adesea sprijinul politic (electoral) prin scăderea investiţiilor în bunuri şi servicii publice autentice, ale căror beneficii, adresate întregii populaţii (sau unor categorii generale, teritoriale, sociale, profesionale), sunt difuze, fiind vizibile adesea pe termen lung, preferând transferul de fonduri publice care oferă beneficii concentrate, imediate şi substanţiale, unor grupuri de interese mici, dar puternice. Ei încalcă, astfel, „contractul constituţional” fundamental.

Există vreo ieşire din capcana „căutării rentei”? Economia constituţională ne invită să (re)gândim ordinea constituţională şi legală astfel încât oportunităţile de „tratament diferenţiat” să fie reduse cât mai mult posibil, descurajând în aceeaşi măsură acţiunile care caută şi/sau oferă „rente” discriminatorii. Oamenii politici ar putea fi constrânşi prin norme legale, chiar constituţionale ferme să aplice acelaşi tratament tuturor alegătorilor sau circumscripţiilor electorale. Dacă tratamentul diferenţiat ar fi înlocuit cu tratamentul egal – prin extinderea principiului egalităţii în faţa legii la egalitatea în faţa politicii –, „exploatarea omului de către om” s-ar putea reduce, iar politicienii care încearcă în mod onest să servească bunăstarea generală ar putea supravieţui în competiţia inerentă procesului politic democratic.  

Bibliografie:

BUCHANAN, J. M., „How can Constitutions be Designed so that Politicians who Seek to Serve «Public Interest» can Survive and Prosper?”, Constitutional Political Economy, Vol. 4, No. 1, 1993

BUCHANAN, J. M., „Public Choice after Socialism”, Public Choice, Vol. 77, No. 1, 1993

BUCHANAN, James M., „The Domain of Constitutional Economics”,Constitutional Political Economy, December, 1 (1), 1990

BUCHANAN, James M., Choice, Contract, and Constitutions, The Collected Works of James M. Buchanan, vol. 16, Liberty Fund, Indianapolis, 2001

BUCHANAN, James M., Gordon TULLOCK, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Indianapolis, Liberty Fund, 1999.

Constituţia Republicii Socialiste România, 1965

Constituţia României, 2003

SAMUELSON, Paul A., „The Pure Theory of Public Expenditure”, Review of Economics and Statistics, 36 (4), 1954

SCHUMPETER, Joseph A., „The Crisis of the Tax State” (1918), în R.A. Swedberg (ed.), Joseph A. Schumpeter: The Economics and Sociology of Capitalism, Princeton University Press, Princeton, NJ, 1991

SMITH, Adam, The Wealth of Nations (1776), Modern Library, New York 1994

TĂNĂSESCU, Simina, „Revizuirea Constituţiei economice a României”, în Simina Tănăsescu (coord.), Revizuirea Constituţiei economice: perspectiva societăţii civile, Institutul de Politici Publice, Bucureşti, Ianuarie 2011

VANBERG, Viktor J., „Market and State: the perspective of constitutional political economy”, Journal of Institutional Economics, Volume 1, Issue 01, 2005

WICKSELL, Knut, „A New Principle of Just Taxation”, în Richard A. MUSGRAVE, Alan T. PEACOCK (eds.), Classics in the Theory of Public Finance, The Macmillan Company, New York, 1958

http://www.agerpres.ro/politica/2015/05/07/simina-tanasescu-o-aprofundare-a-discutiei-legate-de-revizuirea-constitutiei-cu-societatea-civila-este-un-lucru-absolut-necesar-16-32-30 (accesat pe 15 iulie 2015)

[1] http://www.agerpres.ro/politica/2015/05/07/simina-tanasescu-o-aprofundare-a-discutiei-legate-de-revizuirea-constitutiei-cu-societatea-civila-este-un-lucru-absolut-necesar-16-32-30 (accesat pe 15 iulie 2015)

[2] Simina Tănăsescu, „Revizuirea Constituţiei economice a României”, în Simina Tănăsescu (coord.), Revizuirea Constituţiei economice: perspectiva societăţii civile, Institutul de Politici Publice, Bucureşti, Ianuarie 2011, p. 7.

[3] James M. Buchanan, „The Domain of Constitutional Economics”,Constitutional Political Economy, December, 1 (1), 1990, pp. 1-18; James M. BUCHANAN, Choice, Contract, and Constitutions, The Collected Works of James M. Buchanan, vol. 16, Liberty Fund, Indianapolis, 2001.

[4] Ibidem, p. 14.

[5] James M. Buchanan, „The domain of constitutional economics”, Constitutional Political Economy, 1990, Volume 1, Number 1, p. 1.

[6] Viktor J. VANBERG, „Market and State: the perspective of constitutional political economy”, Journal of Institutional Economics, Volume 1, Issue 01, 2005, p. 23.

[7] Art. 5 şi 6 din Constituţia Republicii Socialiste România, 1965.

[8] Art 13 din Constituţia Republicii Socialiste România, 1965.

[9] Art 135 (1) din Constituţia României, 2003.

[10] Art. 47 (1) din Constituţia României, 2003.

[11] Joseph A. Schumpeter, „The Crisis of the Tax State” (1918), în R.A. Swedberg (ed.), Joseph A. Schumpeter: The Economics and Sociology of Capitalism, Princeton University Press, Princeton, NJ, 1991, p. 116.

[12] Art. 56 din Constituţia României, 2003.

[13] Art. 74 (2) din Constituţia României, 2003.

[14] Art. 3 din Codul Fiscal, 2014.

[15] Art. 102 (1) din Constituţia României, 2003.

[16] Art. 122 (1) din Constituţia României, 2003.

[17] Art. 121 (2) din Constituţia României, 2003.

[18] Richard A. Musgrave, Alan T. Peacock (eds.), Classics in the Theory of Public Finance, The Macmillan Company, New York, 1958.

[19] Adam Smith, The Wealth of Nations (1776), Modern Library, New York, 1994, p. 779.

[20] Paul A. Samuelson, „The Pure Theory of Public Expenditure”, Review of Economics and Statistics, 36 (4), 1954, p. 387.

[21] A. Smith, The Wealth of Nations , op. cit.

[22] R. A. Musgrave, A. T. Peacock (eds.), „Introduction”, Classics in the Theory of Public Finance, ed. cit., p. xi.

[23] Knut Wicksell, „A New Principle of Just Taxation”, Classics in the Theory of Public Finance, ed. cit.   

[24] Ibidem, p. 74.

[25] Ibidem, p. 86.

[26] Ibidem, p. 87.

[27] Ibidem, p. 88.

[28] Ibidem, p. 89.

[29] Ibidem, p. 93.

[30] Ibidem, p. 97.

[31] James M. Buchanan, Gordon Tullock, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Indianapolis, Liberty Fund, 1999.

[32] J. M. Buchanan, „Public Choice after Socialism”, Public Choice, Vol. 77, No. 1, 1993, p. 68.

[33] Ibidem, p. 69.

[34] Idem, „How can Constitutions be Designed so that Politicians who Seek to Serve «Public Interest» can Survive and Prosper?”, Constitutional Political Economy, Vol. 4, No. 1, 1993, p. 6.