Descentralizare şi regionalizare  în contextul

dezbaterilor posterioare Marii Uniri din 1918

Radu CARP

România a ales după Marea Unirea din 1918 modelul statului unitar, concretizat în Constituţia din 1923. A fost aceasta singura alegere posibilă? Prioritatea din acea perioadă era unificarea administrativă, România fiind obligată să integreze patru modele de administraţie diferite: cel din Vechiul Regat, cel din Transilvania, cel din Bucovina şi cel din Basarabia. În Transilvania şi Bucovina exista un sistem are avea la bază descentralizarea, în Basarabia autonomia locală avea doar „aparenţe înşelătoare” (potrivit lui Anibal Teodorescu), iar în Vechiul Regat se acorda prioritate ideilor de stat unitar care au circulat în Europa secolului XIX. Chiar şi în acest caz, integrarea Dobrogei după 1877 a creat unele probleme de armonizare a organizării administrative.

Cu ocazia adoptării Constituţiei din 1923, s-a pus întrebarea cum ar trebui procedat pentru viitoarea organizare administrativă a statului. Partidele din opoziţie au contrapus propria lor reflecţie anteproiectului de Constituţie al guvernului liberal. În cadrul dezbaterii generate de necesitatea unei noi Constituţii, pe care Ioan Stanomir o denumeşte o  mulţime de „politograme de natură constituţională”[1], locul central a fost ocupat de seria de conferinţe organizate de Institutul Social Român.

Într-o astfel de conferinţă, Anibal Teodorescu a ridicat această problemă. Existau doar două opţiuni, în viziunea acestuia: a extinde principiile de organizare administrativă ale Vechiului Regat şi în noile provincii, o operaţiune riscantă, din moment ce acestea au fost criticate constant şi era nevoie de o reformă chiar şi în absenţa problemelor generate de necesitatea unificării administrative; a împrumuta din străinătate un model de organizare administrativă care să fi fost testat în practică. Dintre două variante, ambele cu avantaje şi dezavantaje, Anibal Teodorescu pare a privilegia opţiunea extinderii modelului din Vechiul Regat întrucât „nu am fetişismul modelelor străine care aiurea, în materie de mode feminine, pot fi interesante şi atrăgătoare, dar în materie de legiferare au o valoare relativă”. Aceasta a fost şi viziunea generală din epocă. Elita intelectuală din Vechiul Regat, care cunoştea contextul adoptării Constituţiei din 1866, realiza că un transplant juridic ar fi fost mai riscant la 1923 decât fusese la 1866, iar din acest motiv ideea preluării unui model care ar fi pus în centrul său nevoia de descentralizare nu era foarte bine primită. Varianta unui stat unitar nu excludea reorganizarea administrativă pe baza principiilor descentralizării, ci dimpotrivă. Anibal Teodorescu considera că trebuie să existe o autonomie financiară a judeţelor, iar acestea ar trebui să aibă o suprafaţă mai mare. Interesele judeţene ar trebui să fie „cu totul separate de cele ale centrului”, iar ceea ce este judeţean ar trebui „să fie hotărât şi executat prin organele proprii ale judeţului, fără amestecul delegatului puterii centrale”. Prefectul ar trebui să fie, în viziunea lui Anibal Teodorescu, doar un agent de legătură al judeţului cu centrul. În această viziune ar fi trebuit introdus un nou nivel de luare a deciziilor, regiunea. Deoarece „sunt regiuni întregi mai mari decât un judeţ, a căror populaţie, din cauza similitudinii mijloaclor de trai, simte aceleaşi nevoi”. Astfel, există „interese publice superioare intereselor judeţene dar de o însemnătate inferioară totuşi celor generale ale statului”[2]. Avantajul regiunii ar fi deconcentrarea, iar regiunea ar putea fi un mjloc pentru atingerea scopului unei mai bune descentralizări şi nu neapărat un scop în sine.

Un alt participant la aceste dezbateri, George Grigorovici, pleda pentru model federal, implicit pentru un grad foarte ridicat de regionalizare. Acesta considera că România Mare se afla în situaţia Statelor Unite după independenţă, fiind vorba de provincii care au o identitate proprie, nefiind doar teritorii cucerite. S-ar impune astfel „o formă specială de stat, forma federativă care este forma cea mai democrată care poate fi închipuită, căci forma federativă este forma statelor celor mai puternice”[3].

Constituţia din 1923 a stabilit ca forme de organizare administrativă judeţele şi comunele, fără a face vreo referinţă la posibilitatea vreunei reforme subsecvente. Potrivit lui Manuel Guţan, Constituţia din 1923 era redactată în aşa fel încât să ofere „un răspuns negativ numeroaselor cerinţe şi proiecte de reformă ce solicitau organizarea administrativ-teriotorială a ţării pe baze regionale”[4]. Constituţia din 1923 enunţa principiul descentralizării administrative şi se făcea un pas îniante în această direcţie prin alegerea consiliilor judeţene şi comunale.

Nu numai Anibal Teodorescu se arăta favorabil instituirii unui nou nivel de organizare administrativă, cel al regiunii, dar şi Paul Negulescu[5], I.V. Gruia, Constantin Argetoianu, Petre Andrei, Nicolae Iorga, Alexandru Vaida-Voevod, Iuliu Maniu sau Constantin Stere. Cei care s-au opus regiunii nu au fost la fel de prezenţi în dezbaterea publică dar ideile lor au avut impact mai mare la nivelul dezbaterilor constituţionale. S-a afirmat că regiunea ar submina unitatea noului stat şi ar trezi tendinţe separatiste. S-a spus de asemenea că scopul noului stat este dispariţia identităţilor transilvane, basarabene etc. şi apariţia unei conştiinţe naţionale unitare, iar regiunea nu a contribui la atingerea acestui scop, ci dimpotrivă. Argumentul financiar a fost de asemenea invocat, deoarece o organizare nouă la nivel regional ar implica noi costuri şi, de asemenea, birocraţie. Ulterior intrării în vigoare a Constituţiei din 1923, principalul argument împotriva creării regiunilor a fost cel care ţinea de neconstituţionalitatea unei asemenea iniţiative. De altfel, acesta a fost argumentul folosit de Consiliul Legislativ în 1929, cu ocazia discuţiei pe marginea Legii de unificare administrativă din 1929.

Doar două proiecte au avut în vedere regionalizarea. Este vorba de proiectul de Constituţie al lui Romul Boilă din 1931 şi de proiectul lui C.L. Negruzzi, publicat în 1919 la Iaşi. Întrucât primul a beneficiat de comentarii pe larg[6], cel de-al doilea ar merita o atenţie specială, mai ales în contextul în care vine din partea unui intelectual provenit din Vechiul Regat, având astfel posibilitatea de a compara un model existent cu altele care erau preconizate. Autorul avea în vedere înfiinţarea a trei regiuni cu personalitate juridică care să corespundă provinciilor istorice: o regiune cu centrul la Bucureşti care să reunească Oltenia, Muntenia şi Dobrogea, o regiune cu centrul la Iaşi care să reunească Moldova, Basarabia şi Bucovina, o regiune cu centrul la Cluj care să corespundă Transilvaniei. Negruzzi dorea ca la nivelul acestor centre să fie „descentralizate autorităţile şi serviciile principale ale statului”. Astfel, ar fi rămas în competenţa exclusivă a centrului doar Ministerele de Externe, Război şi Marină. Sistemul conceput de Negruzzi ar fi fost la graniţa dintre un stat unitar şi unul federal, din moment ce domenii precum industrie şi comerţ, căi ferate şi lucrări publice, sănătate publică, justiţie şi poştă ar fi urmat să fie conduse de direcţii generale la nivelul regiunilor, directorii care ar fi condus aceste organisme ar fi trebuit să prezinte spre ratificare Guvernului un bilanţ şi un plan de acţiune, iar Guvernul nu ar fi putut refuza ratificarea. Este drept că aceste direcţii generale ar fi fost conduse de persoane numite pentru un termen de 6 ani prin decret regal dar aceasta nu presupunea imixtiunea guvernului, ci doar a monarhului, element de unitate în cadrul unui stat mai degrabă federal.

Negruzzi a gândit funcţionarea unui organism numit Sfatul provinciei. Acesta ar fi urmat să se întrunească doar o dată pe an, timp de o lună, în capitala provinciei. Sfatul era gândit ca fiind un organism deliberativ care ar fi putut să dezaprobe activitatea unei direcţii generale sau a uui director, aceste organisme fiind obligate să demisioneze într-o asemenea situaţie. Sfatul provinciei nu ar fi putut legifera însă în domeniile care fac obiectul legii, putând cere Parlamentului să intervină.

Proiectul lui Negruzzi se baza pe o variantă extremă de descentralizare, foarte apropiată de modelul federal. Acest proiect era însă uşor confuz în ceea ce priveşte raporturile dintre puterile statului. Oricum, merită a fi menţionat faptul că la un an de la Marea Unire şi înainte de începerea dezbaterii referitoare la descentralizare şi regionalizare, la Iaşi un asemenea proiect era publicat şi discutat.

Întreaga dezbatere pe marginea nevoii de unificare administrativă prin impunerea unui model care să pună în prim plan descentralizarea sau regionalizarea nu a fost transpusă decât parţial în Constituţia din 1923 dar faptul că o asemenea dezbatere a avut loc arată modelul statului unitar s-a impus mai mult pentru a pune în prim plan opinia publică majoritară. Pe de altă parte, nici provinciile care fuseseră în trecut părți ale Imperiului Ţarist sau Austro-Ungar nu au avut revendicări concrete în sensul regionalizării, nici la 1918 şi nici în contextul dezbaterilor pe marginea Constituţiei din 1923. Vocile unor Constantin Stere pentru Basarabia[7] sau Romul Boilă pentru Transilvania nu au avut reprezentare suficient de eficace la nivelul Parlamentului sau al Guvernului. Acordarea unui grad mai mare de descentralizare a fost concesia considerată a fi mulţumitoare de către elitele politice din provinciile noi ale Regatului României, care au căutat să-şi păstreze poziţiile de conducere sau să le transfere de la nivel local sau nivel central. Motivaţia elitei politice pentru un stat unitar merită însă a fi investigată cu mai multă atenţie, pentru a vedea dacă renunţarea la proiectul regionalizării ţine de necunoaşterea modului de funcţionare a unui asemenea model sau unui climat general european care încuraja apariţia de state unitare, capabile să facă faţă agresiunilor multiple de după 1918 la adresa statalităţii, venite din partea răspândirii ideilor autoritarismului.

BIBLIOGRAFIE

STANOMIR, Ioan, Libertate, lege şi drept. O istorie a constituţionalismului românesc, Polirom, Iaşi, 2005.

TEODORESCU, Anibal, Viitoarea organizare administrativă a României, în Constituţia din 1923 în dezbaterea contemporanilor, Humanitas, Bucureşti, 1990.

GRIGOROVICI, George, Constituţia sovietică şi constituţia democratică, în Constituţia din 1923 în dezbaterea contemporanilor, op. cit..

GUŢAN, Manuel, Istoria administraţiei publice locale în statul român modern, All Beck, Bucureşti, 2005.

NEGULESCU, Paul, Tratat de drept administrativ, 1925.

[1] Ioan STANOMIR, Libertate, lege şi drept. O istorie a constituţionalismului românesc, Polirom, Iaşi, 2005, p. 85.

[2] Anibal TEODORESCU, Viitoarea organizare administrativă a României, în Constituţia din 1923 în dezbaterea contemporanilor, Humanitas, Bucureşti, 1990, p. 417.

[3]George GRIGOROVICI, Constituţia sovietică şi constituţia democratică, în Constituţia din 1923 în dezbaterea contemporanilor, op. cit., p. 117.

[4] Manuel GUŢAN, Istoria administraţiei publice locale în statul român modern, All Beck, Bucureşti, 2005, p. 249.

[5] Paul NEGULESCU, Tratat de drept administrativ, 1925, p. 25.

[6] Pentru  o descriere a acestui proiect, vezi Manuel GUŢAN, op. cit., pp. 305 – 308.

[7] Pentru o descriere a acestui proiect, vezi Ioan STANOMIR, op. cit., p. 92 şi urm.