Aspecte teoretice privind regionalizarea (Theoretical aspects of regionalisation)

Aspecte teoretice privind regionalizarea (Theoretical aspects of regionalisation)

 

Andra Karla SIENERTH

 

Abstract. The implementation of a functional administrative system has a high impact on the development of a country. In the last years the debate about the reconfiguration of the Romanian administrative system constantly emerged within the political discourse of different political parties. But in order to implement the appropriate administrative system, it is important to know different theoretical aspects regarding the multitude of institutional and governance settings. Since the trend within the Romanian political system (and even within the European one) puts forward regionalization as a key process, this article points out the main theoretical perspectives. Based on a literature review, we first analyze the concept of regionalization, and afterwards some complementary concepts, in order to understand its various forms. We conclude that there is no unitary vision of regionalization and that the actual administrative reform must take into account the best mechanisms and adapt them to the national setting.

Keywords: regionalisation, region, decentralization, deconcentration, local autonomy, multi-level governance.

Introducere

 

Pentru a putea studia evoluţia fenomenului regionalizării pe scena politică românească consider nece­sară într-o primă fază reliefarea regionalizării la nivel teoretic. Aşa­dar mă voi axa pe analizarea dife­ritelor definiţii şi teorii formulate de-a lungul timpului asupra acestui concept precum şi asupra unor noţiuni (din domeniu) asociate.

În linii generale, în cadrul admi­nistraţiei publice, ordonarea dife­ritelor autorităţi administrative ale statului, pe de o parte şi locale, pe de altă parte, se realizează prin res­pectarea atât a criteriului teritorial (care face trimitere la structura ierarhică) cât şi a celui funcţional (care face trimitere la structura funcţională)¹.

Conform celui dintâi criteriu, structura care se regăseşte la nivelul administraţiei publice este formată, după cum urmează, din: autorităţi centrale (aici menţionăm Guvernul, ministerele),   autorităţi   teritoriale

(formate din serviciile publice des­centralizate ale structurii centrale) şi în final autorităţile locale (cuprin­zând consiliile locale, primăriile). Cel de-al doilea criteriu presupune, pe e o parte, acele autorităţi care se bucură de competenţă generală, iar pe de altă parte, cele care deţin competenţe specializate.

În conformitate cu diferitele mo­duri de organizarea politică a pu­terii, putem avea pe de o parte un stat unitar, iar pe de altă parte un stat federal. Mai există şi varianta denumită „uniune de state” (confe­deraţie) caracterizată de asocierea unui număr de state (state care pot face parte fie din categoria celor unitare, fie a celor federale), care nu formează impreună un nou stat. Modelul federal, fundamentat de Jean Fouere se bazează pe „orga­nizarea teritoriului pe baza arealelor omogene etnic şi cultural, prin ga­rantarea constituţională a autono-miei”². La nivelul sistemului federal avem procesul de transfer de auto­ritate, având ca rezultat instituirea unor funcţii şi competenţe diferite pentru structurile centrală şi locală. În această analiză, autorul subli-nează faptul că limita acestui model de organizare administrativ-terito-rială pe baza componentei entice o constituie caracterul de diversitate al acestor grupuri (în acestă afirmaţie autorul se foloseşte de exemple con­crete de eşec al funcţionării acestuia – URSS, fosta Iugoslavia). În ace­laşi context se consideră că o alternativă mai stabilă ar fi federa­lizarea conform, pe de o parte, a criteriului istoric şi/sau cultural, aici fiind enunţate câteva exemple de succes precum cazul Germaniei, iar pe de altă parte a caracterului colo­nial, cazurile SUA şi Australia.

Statul federal se află de fapt la confluenţa dintre doua tendinţe – pe de o partea cea de centralizare spe­cifică modelului unitar iar pe de altă parte cea de descentralizare speci­fică confederaţiei, dupa cum afirma şi Pierre Pactet, din punct de vedere juridic şi politic, acest model se gă­seşte între autonomia administrativă şi confederaţie³.

 

 

 

 

 

Figura 1 Statul federal⁴

 

Georges Pompidou este cel care a susţinut modelul de organizare ce respectă caracterul unitar, mai exact în care „statul nu delegă regiunii atributele sale, ci autoritatea nece­sară exerciţiului regional al acestor atribute”.

DEPARTAMENT
COLECTIVITĂŢI LOCALE
REGIUNI
DEPARTAMENTE
COMUNE

 

Figura 2. Statul unitar⁵

Colectivităţile administrativ-teri-toriale din cadrul acestui model sta­tal nu dispun de organe legislative, respectiv de jurisdicţii proprii, nici măcar de organe guvernamentale, la nivelul lor existând doar autorităţi administrative, ceea ce rămâne ast­fel central fiind caracterul unitar, descentralizarea având un simplu caracter administrativ⁶. Trebuie men­ţionat faptul că existenţa acestor colectivităţi nu alterează caracterul unitar, dat fiind faptul că ele au fost concepute de stat, care le-a deter­minat şi zona de competenţă, nor­mele juridice emanate de colec­tivităţi fiind doar o concretizare a celor naţionale, prin raportarea (şi conservarea) la specifiul local.

In contextul acestui element anterior evocat, mai exact descen­tralizarea, un aspect esenţial care diferenţiază modelul federal de cel unitar este legat tocmai de moda­litatea în care se percepe şi se imple­mentează descentralizarea: „prin de­legarea autorităţii de la nivel central la nivel local (în cazul modelului liberal-democratic) (..) destrămarea autorităţii prin transferarea acesteia de la nivelul statului la cel al autori­tăţilor publice”⁷. Mai exact, vorbim de o descentralizare politică (stat fe­deral) versus o descentralizare administrativă (stat unitar).

Rămânând în câmpul deosebi­rilor dintre cele două modele, dacă la nivelul statului unitar vorbim la singular atunci când vine vorba de formaţiunea statală, ordinea consti­tuţională, legislaţie, aparat de stat (sistem de organe centrale aferent celor trei puteri), cetăţenie, în cadrul statului federal toate aceste variabile sunt în număr de două, se dublează⁸. In ceea ce priveşte evoluţia celor două modele, Jean Giquel consideră că statul federal contemporan este dominat de o mişcare centripetă, cel unitar de una centrifugă⁹. Cadrul re-gionalizării este statul unitar, astfel încât în continuare voi analiza varia­bile deja invocate, care sunt asociate regionalizării (descentralizare, de­concentrare, autonomie locală etc.), mai exact cum se manifesta aceastea în cadrul statului unitar.

 

Regiunea

Acest termen este celula de bază a procesului de regionalizare, orice analiză a acestui fenomen trimite în mod obligatoriu la înţelegerea aces­tui concept de „regiune”. Nu există o definiţie unică a acestui termen, de-a lungul timpului au fost ela­borate diferite definiţii în funcţie de diversele contexte şi abordări, după cum subliniază şi John Fraser Hart în opera sa, admiţând că nu există o definiţie standard, regiunile fiind „dispozitive artistice subiective”¹⁰. Klaus Roth¹¹ în analizele sale, fă­când referire la regiune, constată în legătură cu aceasta, existenţa pe de o parte a unei omogenităţi interne iar pe de cealaltă parte a unei etero­genităţi externe. În concepţia sa, regiunea poate fi clasificată în cate­goriile următoare: microregiunea, regiunea medie (mezzo regiunea), macroregiunea şi regiunea la nivel global.

Anne Gilbert consideră că există un număr de trei abordări posibile ale acestei noţiuni: „ca răspuns local la procesele capitaliste, regiunea ca punct de identificare şi regiunea ca mediu al interacţiunilor sociale”¹². În ceea ce priveşte tipologia regiu­nilor, autoarea consideră că pot fi clasificate în funcţie de nivelul la care se situează: nivel naţional, cel continental respectiv cel global.

Am afirmat anterior că nu există o definiţie standard pentru acestă noţiune deoarece definirea depinde foarte mult de domeniul în cadrul căruia este studiată. Dacă ne referim la regiune din punct de vedere geo­grafic, putem să o definim ca „un spaţiu intermediar, mai vast decât cel local, dar care se integrează la rândul lui într-un spaţiu mai vast, care poate fi de exemplu cel naţio­nal sau internaţional”¹³.

Tot în cadrul planului geografic putem înţelege şi de asemnea defini o regiune în funcţie de considerente precum relieful (de exemplu, regi­une de câmpie), climă (de exemplu, regiune aridă). Dacă ne referim la regiune din punct de vedere al do­meniului economic, definiţia nu va exclude total criteriul geografic, ast­fel aceasta poate fi după cum urmează: „o unitate spaţială funcţio­nală caracterizată de relaţiile dintre subiecţii economici care o constituie şi relaţiile pe care aceştia le sta­bilesc cu alte regiuni, care pot fi măsurate”¹⁴.

La nivelul structurilor suprana-ţionale, în acest caz al Uniunii Europene, există o tendinţă decla­rată spre sporirea rolului politicii regionale, şi astfel a regiunii în sine.

Insă nici la acest nivel nu există o definiţie standard, operaţională. De exemplu, în definiţia care se regăseşte la nivelul Adunării Regiu­nilor Europene se poate observa caracterul pur descriptiv al acesteia, regiunea fiind descrisă ca fiind „entitate publică teritorială cores­punzătoare nivelului imediat inferior celui de stat şi dotată cu un govern care dispune de puteri politice proprii”¹⁵.

Prin instituirea Comitetului Regiu­nilor (Tratatul de la Maastricht) este subliniată imposibilitatea formulării unei definiţii instituţionale comune pentru acest concept de regiune, dat fiind faptul că membri acestui co­mitet erau „reprezentanţi ai comu­nităţilor regionale şi locale, numiţi în urma unanimităţii votului Consi­liului, pe baza propunerilor formu­late de Statele Membre”¹⁶ (statele

aveau posibilitatea de a face pro­punerile în funcţie de proprile struc­turi teritoriale  existente).  Atunci când analiza regiunii se face în ca­drul dezbaterilor cu privire la fon­durile structurale, această noţiune desemnează un spaţiu şi nicidecum o instituţie, celula de bază a dezvol­tării regionale.

In acest context al definiţiilor oferite la nivelul forurilor interna­ţionale, Jean-Jaques şi Michele Dayries¹⁷, în cadrul analizei proce­sului de regionalizare în Franţa îşi exprimă opinia relativă la definiţia Consiliului Europei, mai exact de „teritoriu de dimensiune mijlocie susceptibil de a fi determinat geo-grapfic şi care este considerat omo-gen”¹⁸. Autorii consideră că această variabilă „dimensiune mijlocie” are un caracter subiectiv, conform con­cepţiei lor, regiunii neputându-i-se asocia un nivel standard. In ceea ce priveşte celelalte două variabile cuprinse în această definiţie, pe de o parte cuplul teritoriu-entitate umană, iar pe de altă parte caracterul omo­gen, cei doi autori admit că sunt pre­zente în mod constant atunci când este vorba despre regiune.

Aşadar, nu există o definiţie standard pentru noţiunea de regiune, modalitatea în care aceasta este percepută diferă în funcţie de mul­tiple variabile.

 

Regionalizare, descentralizare, deconcentrare, autonomie locală

Urmărind analiza realizată de Gerard Marcou, al cărei subiect de cercetare vizează Statele Membre ale Uniunii Europene, se disting un număr de cinci modele de regiona-lizare „regionalizarea administrati­vă, regionalizarea prin intermediul colectivităţilor locale existente, des­centralizarea regională, regionaliza-rea politică sau autonomia regio­nală, regionalizarea prin interme­diul autorităţilor federale”¹⁹.

–       Regionalizarea administrativă este caracterizată de constituirea de către Stat a unor autorităţi în subordinarea guvernului, cu un anumit grad de autonomie juri­dică, a căror funcţii (pentru parte dintre ele) este de a pro­mova dezvoltarea economică re­gională, bazându-se în acest sens pe de o parte pe colectivităţile locale iar pe de altă parte pe organizaţiile economice.

–       Regionalizarea prin intermediul colectivităţilor locale existente -atunci când funcţiile ataşate dez­voltării sunt atribuite acestor co­lectivităţi. Acest model de regio-nalizare se deosebeşte de cel menţionat anterior prin faptul că se realizează prin intermediul instituţiilor descentralizate care acţionează la nivelul propriilor lor puteri/competenţe.

–       Descentralizarea regională pre­supune existenţa unei colectivi­tăţi teritoriale aflate la nivelul su­perior colectivităţilor locale exis­tente, denumită regiune. Această nouă categorie are aceeaşi natură juridică precum colectivităţile deja existente, deosebindu-se prin faptul că aceasta are o cir-cumscriptie mai mare, incluzân-du-le de fapt pe celelalte, precum şi prin natura competenţelor, ele având o misiune preponderant economică, îndreptată spre dez­voltare. Dat fiind faptul că în paragrafele anterioare am abor­dat tipologia statului unitar, acest model se înscrie în această tipologie.

–       Regionalizarea politică este un model care trimite spre autono­mia regională. Din punct de ve­dere juridic, acest tip de regio-nalizare se deosebeşte de cel al descentralizării regionale prin faptul că o structură regională este inzestrată cu putere legis­lativă, având competenţe mai vaste, care sunt prevăzute şi ga­rantate de Constituţie (sau text de natura constituţională); astfel, la nivel regional exista un executiv sub forma unui guvern regional. Acest model are efecte asupra structurii statale şi a asupra Constituţiei.

–       Regionalizare prin intermediul autorităţilor federale²⁰.

În cadrul acestei clasificări, Gerard Marcou consideră necesară luarea în calcul a unor considerente în vederea oferirii unei perspective cât mai clare. Este vorba în primul rând de a admite că regionalizarea nu este întotdeauna caracterizată prin omogenitate, astfel încât pe te­ritoriul unui singur stat se pot mani­festa mai multe tipuri de regiona-lizare, în funcţie de necesităţile şi particularităţile care au trebuit să fie luate în calcul (un exemplu în acest sens este cazul Regatului Unit al Marii Britanii). În al doilea rând, regionalizării nu trebuie să îi fie asociat un caracter static, mai exact un stat poate cunoaşte de-a lungul evoluţiei sale, diferite tipuri de re-gionalizare. De asemnea, este subli­niat faptul că regionalizarea nu tre­buie să determine neglijarea rolul statului în dezvoltarea regională²¹.

Concluzia care poate fi formulată la finalul acestei analize a lui Gerard Marcou este aceea că există mai multe forme de regionalizare „regio-nalizarea administrativă, regionali-zarea prin intermendiul colectivită­ţilor locale existente, descentrali­zarea regională, regionalizarea poli­tică sau autonomia regională, regio-nalizarea prin intermediul autorită­ţilor federale”²². Nu există o ierarhie la nivelul acestor modele, o inferio­ritate/superioritate, doarece nu exis­tă un model ideal (ideal-type), aces­tea se adaptează unor situaţii dife­rite. Statele sunt complexe, sunt di­ferite între ele, regiunile dintr-un stat sunt diferite între ele, astfel încât este imposibilă identificarea unui model unic de regionalizare care să poată să răspundă unor nevoi multiple şi diferite – ceea ce putem avea este un set de principii care să fie aplicate în concordanţă cu dife­ritele situaţii.

În analiza realizată de Corneliu Liviu Popescu se subliniază faptul că există şase tipuri de regiona-lizare, după cum urmează:

–        Regionalizarea politică (aici avem cazul Spaniei, respectiv Italiei).

–        Regionalizarea încorporată (aici avem situaţia în care statul unitar s-a format prin contopirea mai multor state, care însă şi-au păstrat o oarecare individualitate, ca în cazul Marii Britanii).

–       Regionalizarea diversificată (în momentul în care stabilirea ca­drelor regionale se face în con­cordanţă nu doar cu criteriile po­litic şi teritorial, dar şi cu cri­teriile de limbă respectiv cultură – aici avem exemplul Belgiei înainte de a deveni stat federal).

–       Regionalizarea administrativă clasică (prin intermediul descen­tralizării se crează regiuni – co­lectivităţi locale autonome admi­nistrativ, ca în cazul Franţei).

–       Regionalizarea funcţională (prin intermediul deconcentrării se crează regiuni – circumscripţii ale administraţiei de stat, ca în cazul Greciei).

–       Regionalizarea prin cooperare (se crează regiuni ca structuri de cooperare între diferitele colec­tivităţi locale)²³.

După cum am precizat anterior, dezbaterea despre regionalizare se desfăşoară în cadrul statului unitar, şi am văzut că aceasta se poate realiza, pe de o parte prin descentra­lizare, iar pe de altă parte prin de­concentrare (ambele la nivel admi­nistrativ, şi nu politic) în „joc” intrând şi autonomia locală. Trebuie menţionat faptul că statul unitar este dominat de caracterul de centra­lizare (din punct de vedere politic) iar din punct de vedere administrativ putem vorbi de trei posibilităţi -centralizare, descentralizare şi de­concentrare, ultimele două fiind cele care sunt relevante pentru subiectul în dezbatere. Centralizarea adminis­trativă presupune existenţa în teri­toriu a unor autorităţi care sunt tri­mise de centru în vederea imple­mentării oridinelor centrale şi rapor­tării situaţiei din teritoriu, fără a deţine competenţa de iniţiativă, ceea ce poate duce la „paralizia extremi­tăţilor şi apoplexia centrului”²⁴.

Aplicarea descentralizării la ni­velul funcţionarii statului este extrem de importantă, iar ceea ce se doreşte prin acest demers este de „a îmbunătăţi calitatea serviciilor ofe­rite cetăţenilor (… ) a creşte eficienţa utilizării resurselor (… ) a permite un control mai bun din partea cetăţe­nilor asupra activităţilor autorităţilor şi a facilita participarea acestora la procesele decizionale”²⁵.

Atunci când se vorbeşte despre descentralizare se face o trimitere imediată la conceptul de centrali­zare, însă ceea ce trebuie menţionat este faptul că aceste două noţiuni nu se regăsesc în totală opoziţie, ambe­le tendinţe putându-se regăsi la ni­velul unui stat: putem avea pe de o parte tendinţa spre unitate (conform principiului centralizării), iar pe de altă parte tendinţa spre diversitate (conformă principiului descentrali­zării). In esenţă, acest lucru înseam­nă realizarea unei coeziuni statale respectând specificul diferitelor uni­tăţi administrativ-teritoriale. In acest cadru al cuplului terminologic des-centralizare-centralizare, Constantin Dissescu afirmă importanţa unei bune înţelegeri a modului în care fiecare principiu funcţionează la ni­velul statului: „descentralizarea nu reprezintă opusul centralizării ci micşorarea ei, diminuarea concen­trării puterilor (… ) problema ce preocupă orice naţiune este deci a gradului de descentralizare necesar, ce variază după întinderea teritoriu­lui, mărimea populaţiei, condiţiile economice   şi  politice   existente,

tradiţii etc”²⁶.

La nivelul multor state cataliza­torul dezvoltării principiului descen­tralizării a fost identificarea de re­surse noi, dat fiind faptul că des­centralizarea determină o mobilizare a resurselor în plan local. Insă aceasta mobilizare a resurselor este o chestiune problematică dacă ne gândim că diferitele structuri locale nu dispun de aceeaşi cantitate de resurse, pe de o parte financiare, iar pe de altă parte umane, iar în acest caz, dacă statul nu intervine în ve­derea suplimentarii resurselor, re­zultatul descentralizării va fi unul opus celui scontat dat fiind faptul că va crea disparităţi la nivelul statului. Şi tocmai în acest, încă o dată în plus, este subliniat faptul că cele două principii centralizare-descen-tralizare nu sunt opuse, ci „conlu­crează” în cadrul unui stat: nici o ţară nu este complet descentralizata sau viceversa, complet centralizată.

Am menţionat posibilitatea exis­tenţei la nivelul statului unitar a cen­tralizării administrative care presu­pune existenţa la nivelul organizării administrativ – teritoriale a unui ra­port ierarhic între cele două cate­gorii esenţiale de administraţie, cen­trală respectiv locală, pentru o sincronizare între politicile specifice

(nivel local) şi cele generale (nivel central – al întregului stat). Dife­renţa în cazul descentralizării admi­nistrative este că, aceasta din urmă prevede în cadrul acestui raport, existenţa la nivel local a dreptului de alegere, de către comunitatea respectivului teritoriu, a unor per­soane ce vor avea ulterior compe­tenţe în administrarea directă a chestiunilor locale: „sistemul în care autorităţile reprezentative alese la nivelul unităţiilor administrative-teritoriale au posibilitatea de a supraveghea satisfacerea intereselor lor speciale, prin organe alese de cei administraţi şi cu mijloace finan­ciare proprii²⁷.

Descentralizarea administrativă este de fapt regimul autonomiei locale, dat fiind faptul că „autono­mia locală constituie un drept, iar descentralizarea administrativă re­prezintă un sistem ce o presu-pune”²⁸. Această ultimă noţiune desemnează dreptul garantat autori­tăţilor de la nivel local de a avea competenţele de decizie în cazul problemelor de interes local (şi în cazul în care acele chestiuni nu au fost transferate prin lege altor organe). O definire generală a aces­tui principiu ar putea fi dată de următorul enunţ: autonomia locală reprezintă capacitatea colectivităţi­lor locale de a-şi gestiona interesele şi problemele locale după propria raţiune, fără intervenţia autorităţii centrale, dar prin respectarea preve­derilor legislaţiei emise pentru do­meniul în dezbatere. Această autonomie acţionează „pe planul ca­pacităţii juridice, pe planul institu­ţional, pe planul autonomiei decizio­nale, pe planul mijloacelor umane, naturale şi financiare”²⁹.

Foarte important de subliniat este faptul că aceste autorităţi locale nu sunt suverane, sunt doar autonome, după cum reiese din analiză, descen­tralizarea este administrativă în ca­zul statului unitar (nu politică pre­cum în statul federal) şi în conse­cinţă autonomia are la rândul ei un caracter pur administrativ (existenţa autonomiei locale nu alterează ca­racterul unitar al statului, însă acesta va deveni un stat unitar complex, dat fiind faptul că recunoaşte auto­rităţile administraţiei locale, ca su­biect de drept public, cu competenţe de comandă asupra populaţiei de pe teritoriul respectiv³⁰).

Deşi autorităţile locale au aceste competenţe, garantate prin lege, există o procedură de control denu­mită controlul de tutelă adminis-trativă³¹ întreprins de administraţia de stat, centrală (Guvern, Ministerul de Interne) sau cea teritorială (Prefect), control care are ca obiect pe de o parte organele locale iar pe de altă parte activitatea lor (revenind la diferenţele dintre statul unitar şi cel federal, această tutelă nu poate există în cazul statului federal, în raportul stat federal-state federate). Dacă autonomia locală se regăseşte atât în raportul stat-colectivităţi lo­cale, cât şi în raportul dintre diferite colectivităţi locale, tutela nu se re­găseşte decât în cadrul primului caz.

Autonomia locală ocupă un loc central şi la nivelul legislaţiei euro­pene, ea fiind parte a „principiilor democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei (…) constituie principiul fundamental al organizării administrativ-teritoriale a unui stat”³². Carta Europeană a Autonomiei Locale, în articolul 3, paragraful 1, respectiv articolul 4, paragraful 2 defineşte şi explică principiile de funcţionare ale acestei chestiuni. De asemenea, conform acestei Carte, raporturile stat-auto-rităţi locale se realizează respectând principiul subsidiarităţii.

Conform acestui principiu auto­rităţile de la nivel local au compe­tenţa decizională în chesiuni de interes local, excepţie făcând acelea care prin lege au fost atribuite unor autorităţi diferite, intervenţia statu­lui fiind posibila doar în situaţii care fie sunt prea complexe fie au un caracter general şi astfel nu pot face obiectul autorităţilor locale³³.

Eficienţa subsidiarităţii poate fi explicată prin ideea de proximitate, astfel încât fiecare nivel să aibă competenţe în chestiuni pe care le poate rezolva optim, dar acest lucru nu înseamnă că trebuie cedate cât mai multe competenţe către nivelul de jos, ci că trebuie să se găsească pentru fiecare problemă eşalonul potrivit pentru soluţionarea sa. Admiţând existenţa şi funcţionarea principiului autonomiei locale la ni­velul tuturor statelor membre ale Uniunii Europene, trebuie să ne raportăm la diferenţele care se înre­gistrează de la stat la stat în ceea ce priveşte aplicarea acestui principiu. Diferenţa  esenţială,   rezultată  în urma unor analize comparate, se referă la modalitatea de reglemen­tare constituţională a acestui prin­cipiu în cadrul fiecărui stat.

Un proces intermediar descentra­lizării este reprezentat de deconcen­trare, ce presupune desemnarea de către autorităţile centrale a unor re­prezentanţi, ce vor avea competenţe în influenţarea deciziei la nivel local. Există tendinţa asimilării acestuia cu descentralizarea terito­rială, pe baza faptului că în ambele cazuri se vorbeşte de existenţa unor autorităţi de decizie implantate la nivel local. Dar această echivalare nu este validă deoarece „în cazul deconcentrării se vorbeşte despre o autoritate etatică, supusă autorităţii ierarhice a puterii centrale, în timp ce în cazul descentralizării terito­riale deciziile sunt luate de autori­tăţile autonome, responsabile în faţa electorilor şi supuse nu unei puteri ierarhice ci doar unui control al autorităţii ierarhice”³⁴. Astfel, ceea ce face diferenţa între cele două principii este natura autorităţii de decizie: în cazul deconcentrării este vorba de un organ de stat în timp ce, descentralizarea teritorială, presu­pune o autoritate autonomă, desem­nată în conformitate cu rezultatele obţinute în urma exercitării dreptu­lui de alegere a autorităţilor locale, a unei comunităţi date.

Deconcentrarea se poate identi­fica la nivelul unui stat sub două moduri: „verticală (sporindu-se competenţele serviciilor exterioare ale administraţiei ministeriale) sau orizontală (sporindu-se competen­ţele conducătorului serviciilor de­concentrate dintr-o circumscripţie administrativă, cum ar fi, prefec-tul)”³⁵. Importanţa asigurării decon-centrării în cadrul unui stat este dată de faptul că respectarea acestui prin­cipiu sporeşte coerenţa măsurilor asumate de stat la nivel local şi de asemenea la nivel local se realizează echilibrul autorităţilor, care vor răs­punde eficient la necesităţiile comu­nităţii conduse.

 

Modele explicative: guvernare multi-nivel, regionalism

 

Legat de ceea ce am enunţat anterior avem un alt concept impor­tant, central în cadrul procesului de regionalizare, guvernarea multi-ni-vel (multi-level governance). Emer­genţa acestui model a fost deter­minată din două sensuri: necesitatea ca nivelul superior să coordoneze relaţiile dintre nivelurile inferioare, iar în celălalt sens, acestea din urmă s-au regăsit în situaţia de a imple­menta strategii fixate la un alt nivel (superior). Ceea ce presupune acest tip de guvernare este o realocare a autorităţii între diferite niveluri de autoritate prin prisma fie a princi­piului subsidiarităţii, fie a principiu­lui descentralizării competenţelor. În studiul său, Gabriela Popescu afirmă că indiferent de varianta aleasă (subsifiaritate/descentraliza-re) rezultatul a fost reconfigurarea jurisdicţiilor şi constituirea unora compatibile cu capacitatea autorită­ţilor de a acţiona³⁶. Acesta apreciază că această împărţire a autorităţii intre actori aflaţi la niveluri diferite determină ca autoritatea să fie mai puternică în procesul decizional al politicilor publice deoarece „reflectă heterogenitatea preferinţelor a dife­ritelor elemente de la niveluri dife-

rite”³⁷.

În cadrul unei analize asupra modelui de guvernare multi-nivel, Hooghe şi Marks³⁸ identifică două mari tipuri de guvernare multi-nivel, cel mai adesea implementat fiind cel instituţional (sistem de guvernare multi-nivel instituţional), care se ba­zează pe existenţa unui cadru insti­tuţional strict având ca principali actori autorităţile publice (în acest sens determină amplificarea puterii autorităţii de la nivel local).

Chiar dacă sunt multe analize care pledează în favoarea acestui model, chiar dacă beneficiile aces­tuia sunt evidente în multe state, aceasta guvernare mult-nivel trebuie să răspundă unor limite: faptul că în cadrul acestui model structura insti­tuţionala are un caracter rigid iar jurisdicţiile au frontiere clar delimi­tate poate determină apariţia unor obstacole în procesul de implemen­tare a unor schimbări structurale. De asemenea, pentru ca un stat să deţină un sistem multi-nivel eficient este nevoie ca actorii implicaţi (de la fiecare nivel) să fie eficienţi şi astfel costurile de coordonare să fie minime.

La fel ca şi în cazul conceptelor de regiune, respectiv regionalizare, unde am afirmat că nu trebuie ne­glijat rolul imporant al statului chiar şi pe plan regional (al politicii regio­nale), subliniez şi aici că, deşi există multe analize referitoare la criza statului³⁹, dat fiind faptul că acesta are un set considerabil de puteri şi resurse, nu poate fi vorba de un de­clin al statului. Structurile suprana-ţionale la rândul lor au remarcat importanţa acestui sistem şi astfel au încercat să pună în aplicare de­mersuri în acest sens. Astfel, Uniunea Europeană, începând cu anul 1986, prin intermediul Actului Unic European, a transformat siste­mul de guvernare multi-nivel în sis­temul ce caracterizează domeniul politicilor publice. Avem analize în cadrul cărora găsim afirmaţia con­form căreia acest moment 1986 a reprezentat pentru Statele Membre o dublă cedare a autorităţii (pe de o parte spre nivelul subnaţional, iar pe de altă parte spre nivelul supra-naţional) ⁴⁰.

Ulterior anului 1986, un moment în care acest sistem a luat amploare în concepţia formulată la nivel european, formulându-se ca prin­cipiu central, a fost anul 2009 când Comitetul Regiunilor a elaborat Carta Albă a guvernării multi-nivel. Conform concepţiei Comitetului, acest sistem este „o acţiune coor­donată a Uniunii, a Statelor Membre şi a autorităţilor locale şi regionale, bazată pe parteneriat şi vizând ela­borarea şi aplicarea politicilor UE, aceasta implică responsabilitate co­mună a autorităţilor de la diferite niveluri vizate şi se bazează pe toate sursele de legitimitate democratică şi pe reprezentativitatea diferiţilor actori implicaţi”⁴¹

Atunci când vorbim despre ter­menul de regionalizare este nevoie, într-o primă instanţă, să facem dis­tincţia clară între acesta şi termenul de regionalism In acest sens trebuie luate în calcul analizele mai multor cercetători referitoare la această distincţie.

Richard Balme în lucrările sale nu distinge cele două nouţiuni ci propune o tipologie a regionalis­melor menită să accentueze noutatea neo-regionalismului. Analiza sa cu­prinde astfel ca tipuri de regio­nalism, următoarele – regionalismul constituţional (trimite la un mod de integrare naţională prin cadrul fede­ralismului), regionalismul politic (trimite la o identitate culturală) şi regionalismul funcţional (care tri­mite la eficienta politică)⁴².

In concepţia lui Loughlin regio­nalismul este „o ideologie şi o miş­care politică care recomandă că regiunile (sau mai exact elitele regi­onale) exercită un control mai drept asupra chestiunilor politice, econo­mice şi sociale ale propriilor teri-torii”⁴³, iar regionalizare „cores­punde unei abordări a chestiunii re­gionale aşa cum este văzută de către centru”⁴⁴. In ceea ce priveşte regio­nalismul, analiza sa reliefează exis­tenţa a trei tipuri distincte: „regio­nalismul iacobin (care presupune acelaşi tratament pe întreg teritoriul naţional), regionalismul autonomist moderat (trimite la drepturile unui grup etnic sau lingvistic) şi regio­nalismul separatist radical”⁴⁵.

VoP nu face nicio diferenţă între cei doi termeni, ceea ce el identifică sunt două noţiuni ale regionalis-mului⁴⁶. Prima noţiune face referire la un principiu general care dirijează organizarea teritoriului fie în funcţie de variabile precum istoria, geo­grafia, criteriul etnic fie în funcţie de scopurile urmărite. Cea de-a doua noţiune este de fapt regiona­lismul politic, ce presupune existen­ţa unui spaţiu regional de formulare a revendicărilor politice. Această dictincţie între tipuri de regionalism, făcută de VoP este apropiată de dis­tincţia dintre regionalizare şi regio­nalism făcută de Longhlin. Aici poate apărea o critică, pe care am formulat-o şi anterior, legată mai exact de regionalismele bazate pe particularităţile etnice, istoria re­centă a arătat cazuri de ameninţare a existenţei statale şi chiar de dizol­vare a acestora (de exemplu fosta Iugoslavie, Cehoslovacia).

Conform autorului, între regio-nalizare şi regionalism există o inte­racţiune puternică, cel dintâi având ca scop primordial o dezvoltare eco­nomică uniformă pe teritoriul sta­tului prin reducerea diferenţelor / dezechilibrelor dintre diferitele regi­uni, iar cel de-al doilea fenomen presupune o anumită putere de deci­zie la nivelul regiunii în ceea ce priveşte, pe de o parte, chestiunile de interes regional, iar pe de altă parte, afirmarea şi conservarea pro­priei identităţi⁴⁷ (autorul consideră important de semnalat faptul că nu în toate cazurile există o compa­tibilitate perfectă între regionalizare şi cerinţele regionalismului).

In doctrina românească, Graţian

Mihăilescu, abordând această pro­blematică a regionalizării, făcând referire la distincţia regionalizare-regionalism, consideră că aceste două procese interacţionează dat fiind faptul că acţionează în acelaşi plan (planul regional), primul fiind un proces de sus în jos, cel de-al doilea de jos în sus, însă diferenţa constă în faptul că: „regionalismul ca termen întâlnit în discursul poli­ticienilor, care poate duce la fede­ralizare (un ansamblu teritorial cu o istorie şi cultură comună ce poate dobândi competenţe pentru politicile publice) şi regionalizarea care este o acţiune administrativă ce vizează crearea unor spaţii de cooperare şi defineşte noi unităţi administrativ-

teritoriale”⁴⁸.

Cristian Băhnăreanu şi Alexandra Sarchinschi consideră că „regionalizarea este procesul for­mării de regiuni, regionalismul ten­dinţa de a crea instituţii şi aran­jamente regionale”⁴⁹. In lucrarea „Procesul de regionalizare a Româ­niei şi securitatea naţională” autorii identifică mai multe tipuri de regio-nalizare: regionalizarea structurată, regionalizarea pentru dominare, re-gionalizarea pentru securitate, regio-nalizarea în reţea şi regionalizarea unită (referindu-se cu precădere la regiunile transfrontaliere)⁵⁰.

 

Concluzii

 

In urma analizării acestor con­cepte se poate observa varietatea manifestării lor, şi de asemenea se pot identifica elementele care deter­mină un anumit tip de regionalizare si mai ales care sunt acele principii necesare de luat in calcul atunci când se doreşte implementarea cu succes a acestui proces. Dupa cum am afirmat şi în parta introductivă, acest demers de analiză teoretică este important deoarece, în vederea asigurării unei alegeri optime, este nevoie să se studieze literatura de specialitate, pentru a se înţelege me­canismele specifice ale acestor pro­cese, iar un pas ulterior important ar fi studierea evoluţiei acestor feno­mene la nivelul altor state, în ve­derea însuşirii de bune practici dez­voltate în alte ţări şi adaptarea lor ulterioară (a elementelor teoretice şi a bunelor practici) pe scena politică românească.

 

Note

* loan Alexandru, Ivan Vasile Ivanoff, Claudia, Gilia, Sisteme politico-administrative europene, Editura Bibliotheca, Târgovişte, 2007, pp. 60-63.

¹     Dănuţ Radu Săgeată, Modele de regionäre politico-administrativă, Editura Top Form, Bucureşti, 2004, p. 9.

²     Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, ediţia a 13-a, Editura Masson, Paris, 1994, p. 55.

³     Ioan Alexandru, Ivan Vasile Ivanoff, Claudia Gilia, op. cit., p. 66.

⁴     Ioan, Alexandru, Ivan Vasile, Ivanoff, Claudia, Gilia, ibid.

⁵     Marcel Prelot, Jean Bouloius, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1926,

p. 254.

⁶     Dănuţ Radu Săgeată, op. cit., p. 11.

⁷     Corneliu Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck, Bucureşti, 1999,

pp. 20-21.

⁸     Jean Giquel, Droit connstitutionnel et institutions politiques, ediţia a 14-a, Montchrestien, Paris, 1995, p. 76.

 

John Fraser Hart, „The Highest Form of the Geographer’s Art”, Annals of the Association of the American Geographers, vol. 72, nr. 1, p. 21.

Klaus Roth, „What’s in a Region? Southeast European Regions between Globalization, EU-Integration and Marginalization”, în Region, Regional Identity and Regionalism in Southeastern Europe. Part I, Klaus Roth si Ulf Brunnbauer (coord.), The International Association for Southeast European Anthropology, Berlin, 2007, p. 21. Anne Gilbert, „The New Regional Geography in English and French-speaking Countries”, în Progress in Human Geography, nr. 12, 1988. Gerard Marcou, La régionalisation en Europe, P.E, L-292, Luxembourg,

1999, p. 10.

Gisela Farber, „Regions in Europe -The economic perspective ” în The regions – Factors of intergration or disintegration in Europe?, Gisela Farber si Murray Forsyth, Nmos, Baden-Baden, 1996, p. 24.

Adunarea Regiunilor Europene, Declaraţia asupra regionalismului în Europa, Adunarea Regiunilor Europene, Articolul 1.1, Bâle, 1996, p. 4.

¹⁵   Tratatul privind funcţionarea
Uniunii Europene, Secţiunea a 2-a,
articolul 305, Jurnalul Oficial al
Uniunii Europene, 2010 (ex. arti-
colul 263 din Tratatul Comunităţilor
Europene).

¹⁶   Jean-Jacques Dayries, Michele
Dayrie, La régionalisation, a 3-a
ediţie, Presses Universitaires de
France, Paris, 1986.

¹⁷   Ibid., p. 3.

¹⁸   Gerard Marcou, op. cit., p. 17.

¹⁹   Ibid., pp. 18-34.

²⁰   Ibid., pp. 17-18.

²¹   Ibid., pp. 18-34.

²²   Corneliu Liviu Popescu, op. cit.,

p. 141.

²³   Ibid., p. 47.

²⁴   Liviu Radu, „întărirea relaţiilor fis-
cale interguvernamentale – Relaţiile
între consiliile judeţene, consiliile
locale şi autorităţile central”, în Pro-
cesul de descentralizare în România
– experienţe comparative, ed. Banca

Mondială, Bucureşti, 2006, p. 205.

²⁵   Constantin Dissescu, Curs de drept
public român, volumul îîî – Dreptul
administrativ, Stabilimentul Grafic
I.V. Socec, Bucureşti, 1891, p. 836.

²⁶   Dana Apostol Tofan, „Probleme
actuale ale descentralizării admi-
nistrative (I)”, în Studii de drept
românesc, nr. 3-4/1991, Bucureşti,

p. 144.

²⁷   Ibid., p. 130.

²⁸   Corneliu Liviu Popescu, op. cit., p. 51.

²⁹   Marcel Prelot, Jean Bouloius, op.
cit., p. 252.

Corneliu Liviu Popescu, op. cit., pp. 51-53.

³¹   Ibid., p. 123.

³²   Anton Trăilescu, Drept adminis-
trativ, ediţia a 2-a, Ed. All Beck,
Bucureşti, 2005, p. 34.

³³   Verginia Verdinas, „Centralizare,
descentralizare, federalism”, în
Analele Universităţii Bucureşti,
seria Drept, Bucureşti, 1997, p. 29.

³⁴   Corneliu Liviu Popescu, op. cit., p. 48.

³⁵   Gabriela Popescu, „Structural
Dynamic of the Public Sector and
Multi-level Governane: between
hierarchies, market and network
forms”, în Revista de Administraţie
şi Management Public, nr. 17, 2011,
pp. 47-63.

³⁶   Ibid.

³⁷   Liesbet Hooghe, Gary Marks,
„Unravelling the Central State, but
How? Types of Multilevel
Governance”, în American Review
of Political Science, vol. 97, nr. 2,

2003, pp. 233-243.

³⁸   Joseph Camilleri, Jim Falk, End of

Sovereignty? The Politics of a Shrinking and Fragmenting World,

Edward Elgar, Aldershot, 1992.

³⁹   Mark Pollack, „Creeping Compe-
tence: The Expanding Agenda of the
European Community”, în Journal
of Public Policy, vol. 14, nr. 2,
1994, pp. 95-145.

⁴⁰   Cartea Albă a Comitetului Regi-
unilor privind guvernanţa pe mai
multe niveluri, iunie 2009.

⁴¹   Richard Balme, „Introduction:
Pourquoi le gouvernement change-t-
il d’échelle?” în Les politiques du
néo-régionalisme, Richard Balme,
Ed. Economica, Paris, 1996, pp. 34-
următ.

Gerard Marcou, op. cit., p. 13.

⁴³   Ibid.

⁴⁴   Ibid.

⁴⁵   Ibid., p. 14.

⁴⁶   Regionalizare §i regionalism,
www.scribd.com.

⁴⁷   Gratian Mihäilescu, „Regionalizarea
– clarificarea unui concept”,
Europlus, 11.12.2012, http://www.
europuls.ro/index.php?option=com_
content&view=article&id=623:regio
nalizare-dezvoltare-regionala-roma nia&catid=112: dezvoltare-regional &Itemid=1245

⁴⁸   Cristian Băhnăreanu, Alexandra
Sarchinschi, Procesul de regiona-
lizare a României şi securitatea
naţională, Editura Universităţii
Naţionale de Apărare „Carol I”,
Bucureşti, 2012, p. 16.

⁴⁹   Ibid, pp. 17-18.