Caracteristici ale procesului decizional la nivel regional. De la caracteristici la eficientă administrativă (Features of decizion-making process at the regional level. From features to administrative efficiency)

Caracteristici ale procesului decizional la nivel regional. De la caracteristici la eficientă administrativă (Features of decizion-making process at the regional level. From features to administrative efficiency)

 

Dorina ŢICU

 

Abstract. The decision-making process et the administrative level is the mechanism through which the decisions are taken. It is a laborious process that encompasses a multitude of dimensions that overlap the public policies cycle with all its stages (problem definition, choosing alternatives, decision-making process, implementation and evaluation of the decision implemented) and that ensures in a less or a greater manner the administrative efficiency, especially in a context of decentralization of this sector or of regionalization. From this point of view, the role of this article is to identify, on the basis of a quantitative study conducted at the level of the administration of the Region of Moldavia, on the city-halls of Botoşani, Iaşi, Bacău, Suceava, Vaslui, Piatra Neamt, Focsani, Galati, the main features of the decision-making process and to place them under an integrated model in order to try to satisfy the principle of efficiency. Outlining such a model has a role in both scientific and comprehensive, but also of good practice-integrator for the various administrative centres in the context of the requirements imposed by the process of regionalization.

Keywords:  decision  making process,  efficiency, public policies, public administration..

Introducere: procesul decizio­nal la nivel administrativ

 

Caracteristicile propii procesului decizional la nivel administrativ pot fi derivate de la nivelul ciclului poli­ticilor publice, identificându-se pe tot parcursul desfăşurării şi succe­dării etapelor acestuia. La modul general, ciclul unei politici publice cuprinde   cinci   etape:   stabilirea agendei; formularea politicii; luarea deciziilor; implementarea politicii şi evaluarea politicii, etape în care decizia este prezentă, deşi unii au-tori¹ susţin că implementarea şi eva­luarea politicilor sunt două meca­nisme total distincte ce trebuie ana­lizate separat.

Harold Lasswell distinge între următoarele etape atunci când vine vorba de a plasa decizia în contextul

ciclului politicilor publice: infor­marea (concentrarea pe culegerea de informaţii necesare, previziunea şi planificarea), promovarea (crearea de politici alternative), prescrierea (enunţarea regulilor de conduită), invocarea (formularea de aprecieri ale conduitei parţiale pe baza pre­scrierilor), evaluarea (momentul aprecierii succesului sau a eşecului deciziilor), încheierea (momentul încetării prescrierilor şi a instruiri-lor)². Ulterior, în anii ’70, Wogwood şi Gunn ne oferă o altă taxonomie a ciclului de desfăşurare a politicilor publice: a decide să decizi (sau sta­bilirea agendei), a decide cum să decizi (filtrarea principalelor alter­native pe baza unor criterii clar stabilite), definirea chestiunii (defi­nirea cauză-efect a problemelor pentru a putea trece la etapele ulte­rioare), prognoza (generarea alterna­tivelor), stabilirea de obiective şi priorităţi (identificarea posibilelor constrângeri ale alternatvelor deja definite), analiza opţiunilor (ce pre­supune controlul politicilor), imple­mentarea, monitorizarea şi controlul politicilor (presupune punerea în practică a unei opţiuni şi evaluarea rezultatelor), evaluarea şi revizuirea (aducerea de îmbunătăţiri politicii), menţinerea, succesiunea şi revizui­rea politicii (decizia finală cu privire la strategia viitoare a politicii res-pective)³.

Indiferent cum vom enunţa aces­te etape, procesul decizional face apel la ele, dezvoltând un parcurs raţionalizat, cu caracteristici speci­fice sau care capătă elemente de specificitate de la o unitate adminis­trativă la alta, precum şi de la o regi­une la alta, dar care sunt necesare a fi studiate în contextul sistemic, al unui „mediu”⁴ autohton supus unor procese de reconstucţie administra­tive, aşa cum este şi regionalizarea.

Definind regionalizarea ca „împărţire în regiuni sau districte administrative”⁵, provocarea siste-mică administrativă va trebui să răs­pundă atât unor factori „endogeni, cât şi exogeni”⁶: dificultăţile econo­mice de la nivel statal, opţiunile fundamentale de politică economi­că, concepţiile comune despre dez­voltare (ca factori endogeni) şi mo­dalitatea de acoperire a riscurilor potenţiale determinate de eveni­mente regionale sau intensificarea schimburilor (ca factori exogeni)⁷. Din acest punct de vedere, regiona-lizarea poate divide, dar şi uni; tot­odată, ea paote contura noi instituţii administrative, precum şi noi meca­nisme decizionale la niveluri dife­rite, care necesită a fi fundamentate pentru a garanta eficienţa adminis­trativă. Fundamentarea lor presu­pune o dimensiune teoretico-cogni-tivă, ştiinţifico-analitică, ce poate deveni un punct de plecare pentru metodologii viitoare şi pentru prac­tici fundamentate. Din acest punct de vedere, cercetarea spaţiului admi­nistrativ şi a procesului de luare a deciziilor devin necesare.

 

Metodologie şi eşantion

 

Studiul de faţă are un caracter prescriptiv şi îşi propune să iden­

tifice mecanismele şi procesele pe care procesul decizional îl activează la nivel administrativ, folosind ca instrument de lucru chestionarul. Eşantionul cercetării este format din 648 de respondenţi, angajaţi ai primăriilor din oraşele Piatra Neamţ, Iaşi, Bacău, Vaslui, Suceava, Focşani, Galaţi, Botoşani. Eşantio­nul este reprezentativ pentru partea Moldovei, populaţia de funcţionari publici angajată în instituţiile primă­riilor moldovene fiind destul de omogenă; aceasta înseamnă o medie de circa 1,51% din populaţia totală de funcţionari publici din aceste instituţii (5317) şi foloseşte tehnica bulgărelui de zăpadă.

 

Rezultate: caracteristici ale procesului decizional la nivel regional (Modelul 1)

 

La nivel general, pentru a con­tura un model de luare a deciziilor în administraţia publică românească la nivel regional s-au operaţionalizat 15 itemi cu rolul de a cuprinde diferitele dimensiuni ale procesului decizional. Din totalul răspunsurilor valide – 91,5% – 64,2% declară că procesul decizional presupune următorii paşi: se defineşte pro­blema – se identifică scopul – se formulează toate alternativele – se identifică alternativa cea mai bună -pentru ca la final să se ajungă la cea mai bună alegere; 17,6% declară că procesul decizional presupune defi­nirea problemei – identificarea unei alternative deja aplicate, care este cunoscută decidenţilor – redefinire a problemei din această perspectivă -punerea în practică a alternativei -dacă nu e funcţională, se caută altă alternativă care să nu difere cu mult de cea anterior pusă în practică; 9,7% pornesc de la definirea proble­mei – căutarea unei alternative în urma unui proces de negociere -alegerea soluţiei optime, recunos­cută de toată lumea în baza unor rutine – punerea ei în practică (vezi Tabelul 1: Paşi ai procesului deci­zional).

 

În procesul decizional se vi­zează, conform respondenţilor, păs­trarea politicilor existente – 38,6% -politicile se pot schimbă, dar nu drastic – 23,6% – sau, dimpotrivă, se urmăreşte schimbarea (20,1%.) Când se ia o decizie se discută toate problemele legate de ea (65,3%), unele probleme sunt ignorate în fa­voarea altora (13%) sau problemele sunt impuse de coordonator, unele putând fi eludate cu bună ştiinţă (11,6%). 58,8% declară că procesul decizional este un act strategic, pla­nificat încă de la început, 15,9% de­clară că este un proces reglementat, dar nu e neapărat coerent dacă grupul o impune, iar 8,5% susţin că nu e neapărat coerent, poate fi schimbător şi cu erori. 26,1% de­clară ca la locul lor de muncă con­tează procesul instituţionalizat prin care se ia decizia, 25,9% susţin re­luarea procesului dacă undeva a intervenit o eroare, iar 19,6% dintre respondenţi se axează pe coordona­rea activităţii la nivelul grupurilor, chiar dacă se apropie de rutină, rata non-răspunsurilor fiind de 28,4%. În procesul decizional, mecanismele activate au la bază cooperarea între membri, între grupuri (ce nu implică consensul total) – 40,6% – consen­sul tuturor – 20,2% – sau partene-riatul cel puţin al unora dintre cei implicaţi – 10,5%.

În aceea ce priveşte prezenţa grupurilor parteneriale de partid care pot să fie implicate în procesul decizional, 35,6% dintre respondenţi declară că acestea se recunosc, dar trebuie să se supună unor reguli generale de desfăşurare a procesului în sine, 15,8% declară că pentru a avea un proces decizional de succes este necesar ca ele să fie recunos­cute, iar 10,8% declară că ele nu sunt recunoscute la nivelul proce­sului decizional administrativ (vezi Tabelul 2: Grupuri parteneriale de partid).

Grupurile parteneriale de partid

se recunosc                                                              100

nu se recunosc                                                         70

se recunosc, dar trebuie să se supună unor reguli

Total                                                                        401

247 648

Tabelul 2. Grupuri parteneriale de partid

55,4% dintre respondenţi declară că decizia se ia în funcţie de moti­vaţia folosirii eficiente a resurselor, 10,2% susţin că decizia se ia pentru a remedia daunele, iar 5,6% susţin că decizia se ia pentru că aşa susţin rutinele zilnice. În raport cu nouta­tea deciziei, 16% declară că decizia tinde spre nou, 12,2% declară că decizia se modelează după alte de­cizii deja aplicate, iar 37% declară că deciziile pot fi şi noi, dar şi modelate după alte modele. 31% susţin că scopul deciziei este de a atinge cel mai mare câştig, 22,7% susţin că scopul deciziei se identi­fică cu scopul grupului implicat în procesul decisional, iar 8,3% susţin că deciziile se iau pentru a avea susţinere politică.

De asemenea, din totalul respon-denţilor, 30,1% susţin că decizia este precisă, 4,5% susţin că este imprecisă, iar 25,5% susţin că tinde spre precizie. Este de remarcat că, în acest caz,  rata non-răspunsurilor

este foarte ridicată: 40%. 49,2%

dintre respondenţi susţin că decizia este strategică, planificată, 15,4% susţin că decizia este complexă, iar 14,5% susţin că decizia trebuie să fie cât mai simplă, rata non-răspun-surilor fiind de 20,8%. 21,1% susţin că autoritatea deciziei nu poate fi contestată, 36,6% declară că autori­tatea deciziei poate fi contestată, dar se întâmplă rar, iar 5,7% declară că autoritatea deciziei e contestată, fiind necesară de multe ori negocie­rea.

Decizia vizează rezultatele -43,4%, se axează pe importanţa be­neficiarilor – 11,7% sau se centrea­ză pe înseşi procesele de luare a deciziilor: 10,3%. 23,8% dintre res-pondenţi declară că decizia se ia în conformitate cu procedurile teore­tice, 23% – în conformitate cu prac­tica zilnică, 16% – cu valorile gru­pului, rata non-răspunsurilor fiind de 37,2%. In general, în raport cu raţiunea deciziilor, 41,4% dintre res-pondenţi declară că iau decizii după o logică economică: a costurilor şi a beneficiilor deciziilor, 33,2% susţin logica ce e clar stabilită de regle­mentările obiective, iar 8% susţin logica paşilor mărunţi, deoarece lo­gica economică aparţine mai mult grupurilor de interese de pe piaţă.

In raport cu criteriile folosite la nivelul deciziei, este de remarcat (vezi Tabelul 3: Criterii de luare a deciziilor) că toţi itemii sunt valorizaţi.

 

Criteriul___________________ %________ Criteriul________________________ %

1.  Susţinere politică                     14%        6. Stabilitate                                              31,6%

2.  îmbunătăţire progresivă      30,6%      7. Bine general                                             43,7%

3.  Obiectivitate                            46,3%      8. Beneficiile grupului-decizional     10,5%

4.  Costuri şi beneficii                  39%      9. Etică                                                        28,9%

5.  Continuitate______________ 26%            10. Loialitate____________________ 14,7%

 

Tabelul nr. 3. Criterii de luare a deciziilor

Se poate observa că cele mai mari scoruri le-au obţinut criteriul obiectivităţii – 46,3% şi apoi al bi­nelui general – 43,7%, urmat de cri­teriile costurilor şi beneficiilor -câte 39% (vezi Tabelul 3: Criterii de luare a deciziilor).

În ceea ce priveşte criteriul efi­cienţei, intensitatea sa obţine un procentaj de 90,5% pentru criteriile „important” şi „foarte important” şi de 78,1% pentru criteriul „foarte important”, fiind procentajul cu cea mai mare valoare dintre cele supuse atenţiei (vezi Tabelul 4: Eficienţa).

 

Nr.        Criteriul                                                                         Eficienţa – %

___________________________________________________________________________________________________________________ 2__________

1                  Deloc important                                                        4,1

2                  Neimportant                                                               1,5

3                  Nici important, nici neimportant                            3,9

4                  Important                                                                   12,4

5                  Foarte important                                                       78,1

 

Tabelul 4. Eficienţa

Ajungând în acest punct al ana­lizei, vom integra aceste caracteris­tici generale ale procesului decisi-onal la nivel regional în cadrul unui model decizional, model pe care îl vom numi aici, Modelul 1, următo­rul pas presupunând identificarea caracteristicilor procesului decizio­nal prin prisma criteriului eficienţei pentru a contura un model al proce­sului decizional care să satisfacă acest criteriu şi pe care îl com com­para cu modelul anterior conturat (Modelul 1).

 

Rezultate: către un model al eficienţei la nivel administrativ (Modelul Eficienţei – ME)

 

Conturarea modelului adminis­trativ de desfăşurare a procesului de luare a deciziilor în condiţiile gene­rale ale eficienţei a presupus o ima­gine integrată a intensităţilor (orien­tate pozitiv) pentru criteriul eficien­ţei (luând în calcul intensităţile „în mare măsură” şi „în foarte mare măsură”), realizând ulterior o medie a celor două pe care am comparat-o cu frecvenţele obţine pe fiecare item în parte al Modelului 1. Din acest punct de vedere, în primul rând acest model al eficienţei păstrează aceeaşi paşi pe care modelul dez­voltat la nivel regional îi marcase (vezi Tabelul 5: Modelul eficient -paşi decizionali).

În raport cu ideea de păstrare sau nu a politicii, ca şi la nivelul mode­lului general, potrivit acestui model ce valorizează eficienţa la nivel administrativ, respondenţii susţin în cel mai mare procentaj că atunci când se ia o decizie trebuie să se păstreze politicile existente. 42,6% susţin această poziţie incrementală la nivel decizional, spre deosebire de 38,6% – la nivelul modelului general, identificat anterior. 75,1% dintre respondenţi consideră că toate problemele trebuie să fie discutate când se ia o decizie (spre deosebire de 65,3% la nivelul caracteristicilor anterior identificate).

Eficienţă:

Frecvenţă    %       % valid

 

important    Valid

 

 

 

 

 

 

 

 

 

foarte important

 

 

 

 

 

 

Lipsă

Total

definire problemă-scop-alternati-ve-alegerea cea mai bună

definire-alternativă cunoscută-re-definire problemă-practică

definire-cautarea unei alternati­ve-alegere soluţie recunoscută

Total

 

 

definire problemă-scop-alterna-tive-alegerea cea mai bună

definire-alternativă cunoscută-re-definire problemă-practică

definire-cautarea unei alternati­ve-alegere soluţie recunoscută

Total

49

 

14

 

5

68 5

73 315

 

72

 

46

433

26

459

67.1         72.1

19.1         20.6

 

6.8       7.4

93.2      100.0
6.8

100.0

68.6         72.7

15.6         16.6

 

10.0     10.6

94.3      100.0
5.7

100.0

 

Tabelul 5. Modelul eficient – paşi decizionali

60,6% consideră decizia un act strategic (58,8% la nivelul caracteristicilor generale); 33,5% susţin reluarea procesului dacă undeva a intervenit o eroare, spre deosebire de 25,9%. 56,2% susţin cooperarea membrilor în procesul de luare a deciziilor, spre deosebire de 40,6%; 35,7% susţin că grupurile parteneriale de partid se recunosc la nivel administrativ, dar trebuie să respecte legile generale; 55,9% susţin că principala motivaţie a deciziei sunt resursele (faţă de 55,4%); 40,1% susţin că deciziile nu sunt mereu noi, ci pot urma alte modele similare deja implementate

(spre deosebire de 37% la nivelul caracteristicilor generale identificate anterior); 31,7% susţin că scopul de­ciziei este cel mai mare câştig (spre deosebire de 31%); 27,7% susţin că procesul decizional este precis (spre deosebire de 30,1%); 53,4% susţin că decizia este strategică şi plani­ficată (faţă de 45,2%); 35,1% susţin că autoritatea deciziei poate fi con­testată, dar acest lucru se întâmplă rar (faţă de 36,6%); 40,8% susţin că decizia se axează pe rezultate (faţă de 43,4%); 23,3% – decizia are la bază mai ales procedure teoretice (faţă de 23,8%); 48,1% susţin o lo­gică economică în luarea deciziilor (faţă de 41,4%).

În ceea ce priveşte criteriile la nivelul acestui model al eficienţei, conform Tabelul 6: Modelul eficient – criterii comparaţii, trei din zece criterii au valori mai scăzute decât la nivelul modelului 1, identificat anterior (îmbunătăţirea progresivă, stabilitatea, etica şi loialitatea), unul are exact aceeaşi valoare (susţinerea politică), iar restul au valori mai mari, cea mai mare diferenţă fiind dată de criteriul costurilor şi al be­neficiilor, care este cel mai mult accentuat.

Model 1	ME	Criteriul	Model 1	ME
14%	14	6. Stabilitate	31,6%	28,6
30,6%	28,7	7. Bine general	43,7%	46
46,3% 39% 26%	49,5 45,6 27,6	8.   Beneficiile grupului-de- cizional 9.   Etică 10.   Loialitate	10,5% 28,9% 14,7%	10,6 27,6 8,9

Tabelul 6. Modelul eficienţei (ME) – criterii comparaţii

Pe de altă parte, în raport cu cei cincisprezece itemi care au realizat caracterizarea modelului identificat la nivel general (pe care l-am numit generic modelul 1) şi modelul efi­cienţei (ME), patru au valori mai mici decât cele ale ale modelului care a fixat caracteristicile generale ale procesului decizional (Modelul 1): decizia nu este neapărat mai pre­cisă şi eficienţa nu este dată de creş­terea gradului de precizie; decizia nu vizează neapărat rezultatele; nu se axează neapărat pe mai multă teorie şi, în raport cu contestarea autorităţii la nivelul procesului, acti­vitatea de contestare se realizează mai uşor.

Concluzii

 

Elementele de logică decizională sunt derivate din specificul adminis­trativ la nivel instituţional. Aceste caracteristici pot fi enunţate conclu-ziv după cum urmează: motivţia deciziei ţine de folosirea eficientă a resurselor, noutatea sau vechimea deciziilor nu intră într-o logică deci-zională strictă, iar deciziile au ca scop cel mai mare câştig posibil pentru comunitate.

In general, procesul decizional la nivel administrativ este unul plani­ficat, strategic, complex, are în ve­dere rezultatele obţinute şi, în baza nevoilor lor, se poate contesta, deşi paşii de urmat sunt clar stabiliţi şi clarificaţi de la început şi dezvoltă o comunicare deschisă, de la egal la egal, dinspre linia administrativă către cea publică, formată din cetă­ţeni. Eficienţa modelului de luare a deciziilor nu pare a fi determinată negativ strict de factorul politic, care îşi are rolul său, ci, mai de­grabă, de determinismul administra­tiv, de cadrul teoretico-metodologic administrativ, care încorsetează de­cizia şi procesul decizional, ceea ce face ca precizia, strategia, planifi­carea, posibilitatea determinată de a contesta autoritatea, centrarea exclu­siv pe rezultate, şi nu pe costuri şi beneficii, să apară ca piedici în atin­gerea criteriului la nivelul proce­sului.

Pornind de la aceste dimensiuni ale procesului decizional în admi­nistraţia publică românească, putem identifica, în fond, linii directoare care marchează o administraţie pu­blică de succes sau care îşi propune să implementeze politici publice cu o finalitate pozitivă pentru comuni­tate, pornind tocmai de la elemen­tele de logică decizională care pre­ced sau însoţesc politicile publice şi care să facă faţă în contextul des­centralizării şi al regionalizării.